TÜRK İDARE HUKUKU SİTESİ

(www.idare.gen.tr)

Kaplan, Gürsel, “Yeni Yasal Düzenlemelere Göre Belediye Meclisi Kararları Üzerinde Vesayet Denetimi”, Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı: 2005/2, s. 67–90 (2005).

YENİ YASAL DÜZENLEMELERE GÖRE BELEDİYE MECLİSİ KARARLARI ÜZERİNDE VESAYET DENETİMİ

                                                                                                  * Yrd.Doç.Dr. Gürsel KAPLAN

 GİRİŞ

            Ülkemizde son yıllarda gerçekleştirilen yapısal reformların önemli bir parçasını da yerel yönetimler alanında gerçekleştirilen reform teşkil etmektedir. Gerçekten de, gerek 23.07.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve gerekse 24.12.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5272 sayılı Belediye Kanunu, köklü birtakım değişiklik ve yenilik getirmektedirler. Söz konusu yasal düzenlemelerin getirdiği köklü ve büyük çaplı yenilik ve değişikliklerin hepsine değinmek, kuşkusuz, incelememizin konusu ve kapsamı göz önünde bulundurulduğunda olanak dışıdır. Dolayısıyla, incelememizi, başlığının ifade ettiği anlam ve kapsamla sınırlı tutarak, merkezî idare yetkililerinin ve büyükşehir belediye başkanı ile meclisinin, belediye meclisi kararları üzerindeki denetim yetkisini irdelemekle yetineceğiz. Ancak, yeni yasal düzenlemelerin getirdikleri yenilik ve değişiklikleri daha iyi bir şekilde ortaya koyabilmek için, önce eski durum ve düzenlemelerin kısaca aktarılmasında fayda bulunduğu kanaatindeyiz. Öte yandan, Fransa’da da 1982 yılında aynı yönde başlatılan reform, 2003 yılında Anayasada yapılan değişiklikle yepyeni ve farklı bir boyut kazanmış bulunmaktadır. Fransa’da, bu alanda yapılan değişiklikler bizdekine tekaddüm ettiği için, kısaca da olsa, onlara da yer vermenin yararlı olduğunu düşünüyoruz.

        I- FRANSA’DAKİ DURUM

         A-Önceki Yasal Düzenlemelere Göre

         Merkezî idarenin mahallî idareler üzerindeki denetimi konusunda ilk akla gelen ülke, şüphesiz Fransa’dır. Gerçekten de, Fransa daima merkezîyetçi yönetim modelinin prototipi olarak gösterilmiştir[1]. Bugün için bu özelliğinden çok şey kaybetmiş olsa da, hâlâ üniter bir devlet olarak; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde belli bir denetim ve gözetime sahip olmasıyla ilgili temel esasları korumaktadır[2]. Fransa’nın üniter bir devlet modeli ve merkezîyetçi  yönetim sistemini benimsemesinin tesadüfi veya serbest iradeyle yapılmış bir tercihin ürünü olmadığı; aksine, feodal dönemden gelen parçalanmışlığı ve yerel güç odaklarının direncini kırmak için böyle bir sistemin benimsenmek zorunda kalındığı ifade edilmektedir[3].

         Fransa’da bugün dahi geçerli olan idari yapının temelleri, Devrim zamanında ve Devrim Takvimine göre VIII. yılda yapılan düzenlemelerle atılmıştır[4]. Zaman içerisinde, katı merkezîyetçi yapının yumuşatılması yönünde bazı adımlar atılmışsa da, bu yönde hatırı sayılır bir değişim ve dönüşümü gerçekleştirememiştir. Bu konuda asıl ciddi adım IV. Cumhuriyet Anayasası olan 1946 Anayasasının 87. maddesi ile atılmıştır[5]. Fakat, gerekli yasal değişiklikler yapılmadığı için, mahallî idarelerin genel seçimler sonucu belirlenecek organlarınca serbestçe yönetileceğini öngören söz konusu anayasal düzenleme tam olarak hayata geçirilememiştir[6]. Gerçekten de, Fransa’da yerel yönetimler alanında 1982 yılında gerçekleştirilen reforma kadar mahallî idarelerin yönetimi ve bunlar üzerindeki vasayet denetimi ile ilgili kurallar dağınık bir biçimde değişik yasal düzenlemelerde yer almaktaydı ve her bir mahallî idare kuruluşu ve hatta organı hakkında değişik bir denetim modeli öngörülmüştü[7]. Gerek ilgili yasal düzenlemelerin dağınıklığı ve gerekse öngördükleri vesayet denetiminin kapsam itibariyle geniş ve içerik itibariyle de katı olduğu yönündeki eleştiri ve şikayetlerin giderek artması üzerine, önce 5 ocak 1959 tarihli Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Ordonnance) ve ardından da, belediyesel özgürlükler ve  belediye yönetimi hakkında 31 aralık 1970 tarihli kanunla önemli birtakım değişiklikler gerçekleştirilmiştir[8]. Söz konusu Kanun, önceki döneme göre, hem vesayet denetiminin kapsamını daraltmış ve hem de denetime tabi işlemler üzerindeki denetimi hafifletmiş olmakla birlikte, yine de, ciddi bir denetimi muhafaza etmeyi de ihmal etmemişti[9]. Örneğin, mahallî idare kuruluşlarının bazı işlemleri ancak valiye bildirilmelerini izleyen tarihten belli bir süre sonra (belediye idaresinin organlarınca tesis edilen işlemler için 15 gün, bölge idaresi genel meclislerinin kararları için 10 gün) yürürlüğe girebiliyordu[10]. Vali, belediye organlarınca yapılan işlemleri doğrudan iptal edebiliyordu; bölge genel meclislerince tesis edilenleri ise, iptalleri için hükümete başvurabiliyordu[11]. Ayrıca, Kanunda sınırlı olarak sayılmış bulunan bazı işlemler ise, ancak valinin açık onayından sonra yürürlüğe girebiliyordu[12]. Vali, aynı zamanda, önceki yıl bütçesinin açık  vermesi vb. hallerde, belediye bütçesi üzerinde gerekli değişiklikleri yapma yetkisine de sahipti[13].

         B- Yeni Yasal Düzenlemelere Göre

         Fransa’da, bölge, il özel idareleri ve belediyelerin hak ve özgürlükleri hakkında 2 mart 1982 tarihli kanun ile[14] bölge, il özel idareleri ve belediye otoriterlerinin işlemleri üzerinde uygulanacak denetimin koşullarını gösteren ve bölge, il özel idareleri ve belediyelerin hak ve özgürlükleri hakkında 2 mart 1982 tarihli kanunu değiştiren ve tamamlayan 22 temmuz 1982 tarihli kanun[15], yerel yönetimler alanında reform olarak nitelendirilen önemli yenilik ve değişiklikler getirmiş bulunmaktadır. Söz konusu reform, Anayasanın, mahallî idareler üzerinde denetim öngören 72. maddesinde değişiklikler gerçekleştiren 28 mart 2003 tarihli kanunla da sürdürülmüştür[16]. Buna göre, artık mahallî idare kuruluşlarınca alınan kararlar usulüne uygun bir şekilde ilân veya tebliğ edilmekle, kendiliğinden yürürlüğe girebileceklerdir. Bu kuralın istisnası olarak, sadece kanunda sayılmış bulunan bazı işlemlerin yürürlüğe girebilmesi, merkezî idarenin temsilcisi olarak valiye bildirilmesi şartına tabi kılınmıştır. Bunları ifade etmek için “valiye bildirilmesi zorunlu olan işlemler” ifadesi kullanılmaktadır. Gerçi, bu kategoriye giren işlemlerin sayısı hiç de azımsanacak gibi değildir. Örneğin, yerel yönetim birimlerinin[17] kurul halinde aldığı kararlar (délibérations) ile aynı kurulların yetki devrinde bulunması üzerine yetkili kişilerce alınan kararlar (décisions)[18]  belediye başkanı ve bölge genel meclisi başkanının kolluk yetkisini kullanması çerçevesinde tesis ettiği bireysel (birel) veya düzenleyici işlemler (bölge meclisi başkanının ise bu konuda işlem tesis etme yetkisi bulunmamaktadır) yerel yönetim otoritelerinin diğer tüm konularda tesis ettikleri düzenleyici işlemler, yerel yönetim kuruluşlarında çalışan personel hakkında tesis edilen atama, derece  yükselmesi, göreve son verme, uyarma ve kınama cezalarının dışında kalan diğer disiplin cezalarının verilmesine dair işlemler ile, ihale sözleşmeleri, borçlanma sözleşmeleri, kanun hizmetlerinin yürütülmesiyle ilgili imtiyaz ve iltizam (affermage) sözleşmeleri (ve bunlar hakkında yeterli denetimin yapılmasını sağlayacak ilgili bütün belge ve işlemler) gibi işlemler bu kategoriye girmektedir[19]. Görüldüğü üzere, önemli oldukları  varsayılarak, yürürlüğe girebilmeleri için valiye bildirilmeleri[20] zorunlu olan işlemler bir hayli fazladır[21]. Bildirim zorunluluğu ile güdülen amaç; bu tür işlemlerin valinin bilgisi ve dolayısıyla kontrolü dışında kalmamasıdır. Gerçi, valinin söz konusu işlemleri iptal etme, değiştirme, yürürlüğünü durdurma gibi yetkileri artık bulunmamaktadır. Ancak, bu defa da valiye, bu işlemlere karşı idari yargı yoluna başvurarak iptalini isteme yetkisi tanındığından; valinin söz konusu yetkisini kullanıp kullanmayacağına karar verebilmesi için bildirim zorunluluğu getirilmiştir.

         Mahallî idare kuruluşlarının yukarıda sayılanlar dışında kalan, yani anılan sözleşmeler dışında kalan sözleşmeleri, özel hukuka tabi işlemleri, özel bir şirketin sermayesine katılma ile ilgili işlemleri, kolluk alanında ve mahallî idare birimlerinin çalışanları hakkında tesis edilmiş olup da; yukarıda belirtilen kategori dışında kalanlar (ör. uyarma ve kınama cezaları) ile, belediye başkanının Devletin temsilcisi sıfatıyla hareket ederek tesis ettiği işlemler[22], yetkili makamlarca yapılıp usulüne uygun bir şekilde ilân veya tebliğ edilmekle yürürlüğe girerler[23]. Diğer bir ifadeyle, bu ikinci kategoride yer alan işlemlerin yürürlüğe girebilmesi, valiye bildirilmeleri şartına tabi tutulmamıştır.

         İşte, mevcut yasal düzenlemelere göre; merkezî idarenin temsilcisi olarak valinin, gerek kendisine bildirilmesi zorunluluğuna tabi olan ve gerekse böyle bir zorunluluğa tabi bulunmayan işlemler üzerinde doğrudan bir vesayet denetimi kalmamıştır[24]. Vali ancak, birinci kategoriye giren işlemler hakkında; “déféré préfectoral”[25] denilen ve kısmen, genel hükümlere göre özellik arz eden bir yetkiyi kullanarak; ikinci kategoriyi teşkil eden işlemler hakkında ise, iptal davasıyla ilgili genel hükümlerin kendisine tanıdığı yetkiyi kullanarak[26], idari yargıda iptal davası açabilir. Hemen belirtelim ki, her iki durumda da, ulusal savunmayı ilgilendiren işlemler hariç olmak üzere[27], vali ancak işlemin yasallığı yönünden bir gerekçeyle idare mahkemesine başvurabilir ve mahkemede, bu sınırlar içinde kalarak bir denetim gerçekleştirmek durumundadır. Diğer bir ifadeyle, ulusal savunmayı ilgilendirenler hariç, mahallî idare kuruluşunun işlemi üzerindeki denetim, yerindeliği kapsamayacaktır. Anılan kanunlar, yerindelik denetimini dışlamıştır. Böylece, gerçekleştirilen reformla önceki durum tamamen tersine çevrilmiş; artık işlemi onaylanmayan yahut iptal edilen veya istisnaen de olsa değiştirilen mahallî idare kuruluşu değil; mahallî idare kuruluşunca tesis edilen işlemin yasaya aykırı olduğunu ileri süren vali dava açmak zorunda kalacaktır[28]. Dolayısıyla, reformdan önce,  vali tarafından a priori olarak gerçekleştirilen ve bazen yerindeliği de içeren vesayet denetimi; yerini idari yargı yerlerince gerçekleştirilen ve yalnızca yasallıkla sınırlı a posteriori bir idari denetime bırakmıştır[29].

         Mahallî idare kuruluşlarının işlemleri üzerinde gerçekleştirilecek denetim, genel olarak yukarıda anlatılan şekilde olmakla birlikte, bütçeleri üzerinde ise kısmen farklı bir denetim usulü öngörülmüştür. Şöyle ki; ilgili mahallî idare kuruluşunun genel karar organı olan meclisince kabul edilen bütçe de; diğer işlemler gibi, valiye bildirilmekle kendiliğinden yürürlüğe girmektedir[30]. Ancak; bütçenin uygulanacağı mali yılın 31 mart tarihine kadar oylanarak kabul edilmemiş olması veya yapılıp oylanmış olmakla birlikte, gelir-gider dengesi bakımından dengesiz olması veya yasal olarak yapılması zorunlu bulunan giderlerin bütçede yer almamış olması; önceki yıl bütçesinin belli bir oranda (ilgili mahallî idare kuruluşuna göre %5 ile %10 arasında değişmektedir) açık vermiş olmasına rağmen yeni bütçede bunu giderecek düzenlemelere yer verilmemiş olması halinde; vali Bölgesel Sayıştay’a[31] başvurarak, ama oradan alacağı görüşle bağlı olmaksızın, ilgili mahallî idare kuruluşunu uyardıktan sonra durumun gerektirdiği her türlü önlemi alma ve değişikliği yapma yetkisine sahiptir[32]. Dolayısıyla, 1982 tarihli kanunlar her ne kadar mali konudaki vesayet denetimi yetkisinin sona erdiğini ilan etmiş olsalar da, bu alanda vesayet denetiminden de öte, bir ikame yetkisinin (pouvoir de substitution) bulunduğu ortadadır[33]. 6 şubat 1992 ile 29 ocak 1993 tarihli kanunlar rüşvet ve yolsuzlukla daha etkin bir mücadele için Bölge Sayıştaylarının rolünü güçlendirerek; valiye, her zaman için Bölge Sayıştaylarına başvurarak; mahallî idare kuruluşunun bütçe yönetimini denetlemesi, onlar tarafından aktedilen ihale ve kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerini denetlemelerini isteme yetkisi tanınmıştır[34].

         Sonuç olarak, Fransa’da, kural olarak mahallî idareler üzerindeki vesayet denetimi, yerini idari yargı yerlerince a posteriori olarak gerçekleştirilecek yasallık denetimine bırakmıştır. Bu alanda asıl reform 1982 tarihli kanunlarla gerçekleştirilmiş olmakla birlikte, 28 mart 2003 tarih kanunla da, yeni bir dalga başlatılmıştır. Bu ikinci reform dalgasının üç ana konuda çok keskin dönüşler gerçekleştirdiğini kaydeden Rivero/Waline, bunları şöyle sıralamaktadır[35]:

         Birincisi; yerel yönetimler alanında şimdiye kadar yapılmak istenen değişikliklerin önünde engel teşkil eden Anayasanın 72. maddesi değiştirilerek, anayasal engel ortadan kaldırılmış oldu.

         İkincisi; kamusal işlevin gerektirdiği birlik ve uyumun karşılanmasına dikkat gösterilmekle birlikte, Cumhuriyetin daha yakından ve doğrudan ortaya çıkmasını ve kendini göstermesini sağlamak için, merkezî idareden mahallî idarelere doğru daha fazla bir yetki aktarımı sağlanmış oldu.

         Üçüncüsü ise; halkın, mahallî idarelerin yönetimine daha aktif ve doğrudan katılmasını sağlayacak hukuksal kurum ve düzenlemelerin getirilmesiyle, yönetimde demokrasi ilkesine yeni bir boyut kazandırılmış oldu.

         Özetle, bu son reformla mahallî idare kuruluşlarına bazı kayıt ve şartlarla kanun ve düzenleyici işlemlere aykırı düzenleyici işlemler tesis edebilme; “subsidarité” prensibi gereğince merkezî idare ve mahallî idareler arasındaki yetkilerin yeniden paylaşılıp dağıtılması ve dilekçe hakkının kullanılması ve referanduma başvurulması suretiyle halkın mahallî idarelerin karar süreçleri üzerinde doğrudan etkili olmasını mümkün kılan değişiklikler gerçekleştirilmiştir[36].

            II- TÜRKİYE’DEKİ DURUM

      A- ÖNCEKİ YASAL DÜZENLEMELERE GÖRE VESAYET DENETİMİ

1-     1580 Sayılı Belediye Kanununa Göre

Eski 1580 Sayılı Belediye Kanununun 71. maddesine göre, 70. maddenin 1,2,3,4,5,6,7,13 ve 15. fıkralarında gösterilen işler[37] hakkındaki meclis kararları ancak mahallî  en büyük mülkî amirin, yani kaymakam veya valinin  onayından sonra kesinlik kazanabiliyordu ve dolayısıyla uygulanabilirlik kabiliyetine kavuşabiliyordu. Kanun, bu kararların onaylanması için bir haftalık bir süre öngörmüştü. Bir hafta içinde onaylanmayan kararlar, bütçe hariç[38], belediye meclisinin talebi üzerine Danıştay tarafından bir ay zarfında incelenerek, kararın onaylanması veya onaylanmaması şeklinde kesin bir kararla sonuca bağlanıyordu. Onaylanan kararlar, kesinlik kazanıp yürürlüğe girebiliyor; onaylanmayanlar ise kesinleşmiş olmuyor ve böylece yürürlüğe giremiyordu[39].

Belediye Kanunun  72. maddesine göre ise, 25 seneden fazla bir süre için yapılacak borç verme veya borç alma kararları, il idare kurulunun görüşü üzerine, valinin uygun görmesi ve Danıştay’ın kararıyla kesinlik kazanıyordu.

Belediye meclisinin yukarıda sayılanlar dışındaki karaları kesindi. Ancak Kanun, 73. maddesi ile bu karalara karşı da, belediye başkanına ve ilgililere[40] ilân tarihinden itibaren 10 gün içinde, il merkezî olmayan beldelerde vilayete, il merkezî olan beldelerde ise İçişleri Bakanlığı’na itiraz imkanı tanımak suretiyle, normalde merkezî idarenin denetimine tabi olmayan karalar için de, denetim yolunu  açmış oluyordu. Bu durumda; vilayete yapılan itirazlar, kaymakamın görüşü alındıktan sonra, il idare kurulu tarafından en geç 15 gün içerisinde, İçişleri Bakanlığı’na yapılan itiraz ise, valinin görüşü alındıktan sonra Danıştay tarafından incelenerek en geç otuz gün içinde karara bağlanıyordu. Ayrıca, böyle bir itiraz üzerine  valiye, itirazın karara bağlanmasına kadar, itiraz konusu kararın yürütülmesini ve uygulanmasını erteleme yetkisi de tanınmıştı[41].

Yukarıda belirtilenler dışında, Kanunun 74. maddesi ile de ayrı bir denetim yolu öngörülmüştü. Buna göre, belediye meclisinin olağan ve olağanüstü toplantı zamanı ve yeri dışında veya kanunla öngörülen görev ve yetkilerine girmeyen konularda ya da mevzuata açıkça aykırı olarak aldığı kararlar; il merkezî olmayan belediyeler için valinin talebi üzerine il idare kurulu tarafından, il merkezî olan belediyeler için ise İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine Danıştay tarafından incelenerek onaylanmakta veya iptal edilmekteydi. Bu tür kararlar için yapılacak başvuru hakkında kanunda bir süre öngörülmediği için, her zaman yapılması mümkündü  ve bu durum da, meclis kararlarını ilelebet iptal edilme tehdidi altında bulundurduğu için haklı olarak eleştirilmekteydi[42].

2-     3030 Sayılı Büyük Şehir Belediye Kanununa Göre[43]

3030 Sayılı Kanunun 14. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile, Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında  3030 Sayılı Kanunun Uygulaması ile ilgili Yönetmelik’in 42. maddesine göre, ilçe belediye meclisin bütün kararları büyükşehir belediye başkanının onayına tabiydi[44]. Büyükşehir belediye başkanı, onay için kendisine sunulan ilçe belediye meclisi kararlarını en geç onbeş gün içinde inceleyerek, onamak istemediği kararları, tekrar görüşülmek üzere meclise iade edebilmekteydi. Bu yola gidildiğinde, ilçe belediye meclisi, kararlarında ancak üye tam sayısının 2/3 çoğunluğuyla ısrar ettiği taktirde karar kesinlik kazanıp uygulanabiliyordu. Kanunda, büyükşehir belediye başkanına, yalnızca ilçe belediye meclis kararlarını onaylama  ya da onayı reddedip geri gönderme yetkisi tanınmış olduğu halde, yukarıda anılan yönetmeliğin 42. maddesi ile, buna “tadilen tasdik” yetkisi de eklenmişti. Yönetmelikle getirilen bu düzenlemenin, hem yönetmeliklerle ilgili olarak Anayasanın 124. maddesinde öngörülen temel ilkelere ve hem de vesayet yetkisinin ancak kanunla öngörülüp düzenlenebileceğine dair, Anayasanın 127. maddesine aykırı olduğu ifade edilmiş[45] ve nitekim söz konusu hüküm Danıştay 6. Dairesinin 17.12.1996 tarih ve E. 1996/469, K. 1996/5824 sayılı kararlarıyla iptal edilmiş olup, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun 14.05.1999 tarih ve E. 1997/301, K. 1999/681 sayılı kararlarıyla da onanmıştı[46].

Şu halde, 3030 sayılı Kanunun yürürlükte olduğu dönemde, ilçe belediye meclisinin bütün kararları büyükşehir belediye başkanının onayına tabiydi. Gerçi, anılan Yönetmeliğin 42. maddesine göre, büyükşehir belediye başkanının onaylamama, yani tekrar görüşülmesini isteme yolundaki kararına karşı ilçe belediye meclisinin yetkili idari yargı merciine başvurma hakkı vardı[47]. Ancak, bu yetkinin tanınmış olması da, ilçe belediye meclisi kararları üzerindeki vesayet denetiminin ağırlığına ilişkin eleştirilerin önünü kesmeye yetmiyordu[48].   

Büyükşehir belediye meclisi kararlarına gelince; 3030 sayılı kanunun 14. maddesine göre, bunların da Büyükşehir belediye başkanının onayına sunulması zorunluydu. Büyükşehir belediye başkanı, onaylamak istemediği kararların tekrar görüşülmesini istemek yetkisine sahipti. Bu durumda, meclis kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ettiği taktirde karar kesinleşmiş oluyordu.

Yukarıda belirtilen  denetim dışında, 3030 sayılı Kanuna göre, ilçe belediye meclisi ile büyükşehir belediye meclisi kararları üzerinde başka bir denetim öngörülmemişti[49]. Ancak, buna rağmen, söz konusu meclis kararlarına karşı 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. ve 74. maddelerinde düzenlenen itiraz yolunun işletilip işletilemeyeceği uygulamada tartışma konusu olmuş ve gerek Danıştay 1. Dairesi ve gerekse Danıştay İdari İşler Kurulu, oyçokluğuyla da olsa, söz konusu yasal düzenlemelerin bu durumda da uygulanabileceği sonucuna varmışlardı[50]. 1580 sayılı Belediye Kanununun 73. ve 74. maddelerinde düzenlenmiş bulunan söz konusu itiraz yolu üzerinde daha önce durmuş olduğumuz için burada tekrar etmeyeceğiz. Ancak, şu kadarını belirtelim ki, söz konusu yasal düzenlemelerin öngördüğü itiraz yolunun büyükşehir belediye meclisi ve ilçe belediye meclisi kararları hakkında da geçerli olacağı yolundaki belirleme; Danıştay 1. Dairesinin ve İdari İşler Kurulu’nun oyçokluğu ile kabul ettiği bir belirlemedir ve doktrin tarafından eleştirilmekteydi[51].  

      B - YENİ YASAL DÜZENLEMELERE GÖRE VESAYET DENETİMİ

            1-5272 Sayılı Belediye Kanununa Göre

            Adı geçen Kanunun 23. md. göre, “ Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir.

            Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

            Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallîn en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.

            Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kesinleşen meclis kararlarının özetleri  on gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur.”

            Yeni düzenlemeyi eskisi ile karşılaştırdığımızda, önemli değişikliklerin gerçekleştirildiği hemen göze çarpmaktadır. Söz konusu değişiklikleri ana hatlarıyla şöyle özetleyebiliriz.

-        Yukarıda gösterdiğimiz gibi, önceki düzenlemeye göre, meclis kararlarından bir

kısmının kesinlik kazanabilmesi için mahallîn en büyük mülkî idare amirinin onayı şarttı. Ayrıca, kesinlik kazanabilmesi için onayı zorunlu olmayan kararlara karşı da itiraz edildiği taktirde yine ya ilgili il idare kurulu ya da Danıştay’ın vereceği karara göre hukuki durum kesinlik kazanıyordu. Oysa yeni düzenlemede,  mülkî idare amirinin önceden denetim yetkisine son verilmiştir. Buna göre, meclis kararının kesinlik kazanabilmesi için, hiçbir halde, mülkî idare amirinin onayı zorunlu değildir. Yalnızca, yürürlüğe girebilmeleri, mülkî idare amirine gönderilmesi koşuluna tabi kılınmıştır.

-        Bütçe konusunda da önemli bir değişiklik gerçekleştirilmiş olup, önceki

düzenlemeden farklı olarak; merkezî idarenin bütçe üzerindeki vesayet denetimi bütünüyle son bulmuştur. Buna göre, “Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezî yönetimin bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayının sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunar.

            Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer (m. 62)”. Görüldüğü üzere, önceki düzenlemelere göre, vesayet makamı olarak mahallîn en büyük mülkî idare amirinin bütçeyi değiştirerek onama yetkisi dahi bulunduğu halde, yeni düzenlemede bütçenin kesinleşip yürürlüğe girebilmesi hiçbir makamın onayına tabi tutulmamıştır.

-        Fakat, mülkî idare amirinin önceden denetim yoluyla sahip olduğu vesayet

yetkisinin kaldırılmasıyla ortaya çıkan boşluğu bir ölçüde doldurmak gayesiyle olsa gerek, bu defa da, belediye başkanına görece sınırlı bir denetim yetkisi tanınmıştır. Şöyle ki; belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere meclise iade edebilir ve meclis, ancak üye tam sayısının salt çoğunluğuyla kararında ısrar ederse karar kesinleşir[52].

-        Ayrıca, önceki düzenlemede açıkça yer almayan bir yetki olarak, kesinleşen meclis

kararlarına karşı dava açma yetkisi de açık bir şekilde belediye başkanına tanınmış bulunmaktadır. Gerçi, önceki düzenlemede de (m.73) belediye başkanına, meclis kararının usulen ilan tarihinden itibaren on gün içinde, il merkezî olmayan beldelerde vilayete, il merkezî olmayan beldelerde ise İçişleri Bakanlığına itiraz imkanı tanınmıştı. Vilayete yapılan itirazlar, kaymakamın  görüşü alındıktan sonra il idare kurulu tarafından en geç onbeş gün içinde, İçişleri Bakanlığına yapılan itiraz ise, valinin  görüşü alındıktan sonra Danıştay tarafından en geç otuz gün içinde incelenerek karara bağlanacaktı. Gerek Danıştay’ın ve gerekse il idare kurulunun itiraz üzerine verdiği kararlar ise yargısal değil; idari nitelikte olduğu ve belediye başkanının söz konusu karalara karşı dava açabileceği hem Danıştay[53] hem de doktrin tarafından ittifakla kabul edilmekteydi[54]. Fakat yeni olan şey, hem dava açma hakkına açıklık ve kesinlik kazandırılmış olması ve hem de, dava açma süresinin on günle sınırlı tutularak, meclis kararının hukuki akıbetinin bir an önce kesinlik kazanmasının sağlanmak istenmiş olmasıdır.

-        Yine önceki düzenlemede, mülkî idare amirlerine, meclis kararlarına karşı dava

açma yetkisi konusunda açık bir kurala yer verilmediği halde, yeni düzenlemede buna açıkça yer verilmiştir. Gerçi, dava açma konusunda önceki yasanın 73. maddesinde yer alan ve yukarıda belediye başkanı için var olduğunu söylediğimiz olanağın, mülkî idare amirleri için de geçerli olduğu kabul edilmekteydi. Ancak, yeni düzenlemede buna açıklık ve kesinlik kazandırılmış olması  ve bu yetkinin kullanılmasının idari yargıda genel dava açma süresi olan 60 güne kıyasla 10 gün gibi kısa bir süreyle sınırlı tutulmuş olması hem bir farklılık ve hem de olumlu yönde bir değişiklik olarak değerlendirilebilir. Fakat, ileride değineceğimiz üzere, dava açma süresinin on gün gibi kısa bir süreyle sınırlı tutulmuş olmasının, beraberinde bazı olumsuzlukları da getirebileceği söylenebilir.

            2- 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanununa Göre

            5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 14. maddesine göre, “Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir.

            Yeniden görüşülmesi istenilmeyen karalar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

            Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrar kararı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kararlar, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallîn en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.

            Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilir. 

            İlçe ve ilk  kademe belediye meclislerinin bütçe ve imarla ilgili olanlar dışındaki kararları dayanak belgeleriyle birlikte büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Büyükşehir belediye başkanı, yedi gün içinde, gerekçesini de belirterek hukuka aykırı gördüğü kararların yeniden görüşülmesini isteyebilir. İlgili meclis, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile kararında ısrar ederse karar kesinleşir.

            Kesinleşen kararlar yedi gün içinde büyükşehir belediyesine gönderilir. Belediye başkanı kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargı merciine başvurabilir.

            Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden  itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.”

            Yeni düzenlemeyi eskisiyle karşılaştırdığımızda başlıca şu farklılıkları ortaya koyabiliriz:

- İlçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçeleri üzerinde, merkezî idarenin vesayet

denetimine son verilmiş olup, bu hususla ilgili olarak, anılan kanunun 25. maddesiyle öncekinden tamamen farklı bir usul benimsenmiştir. Şöyle ki; anılan düzenlemeye göre, “… ilçe ve ilk kademe belediyelerinden gelen bütçeler büyükşehir belediye meclisine sunulur büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edilir.

            Büyükşehir belediye meclisi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçelerini kabul ederken;

            a- Bütçe metnindeki kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı madde ve ibareleri çıkarmaya veya değiştirmeye,

            b- Belediyenin tahsile yetkili olmadığı gelirleri çıkarmaya, kanuni sınırlar üzerinde veya altında belirlenmiş olan vergi ve harçların oran ve miktarlarını kanunda öngörülen sınırlarına çekmeye,

            c- Kesinleşmiş belediye borçları için bütçeye konulması gerekip de konulmamış ödeneği eklemeye,

            d- Ortak yatırım programına alınan yatırım için gerekli ödeneği eklemeye,

Yetkilidir.

            Büyükşehir belediye meclisince ilçe ve ilk kademe belediye bütçelerinde yapılan değişikliklere karşı on gün içinde Danıştay’a itiraz edilebilir. Danıştay, itirazı otuz gün içinde karara bağlar”

            Aktarılan maddenin son fıkrasında ise, “Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümleri uygulanır”, denilerek, yapılan gönderme nedeniyle 5272 Sayılı Belediye Kanununun 62. maddesi hükümleri uygulanacaktır. Buna göre; “Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezî yönetimin bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayının sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na bildirir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunar.

            Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe değişikliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikle yapamaz. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer”.

            Yukarıda yer verilen yasal düzenlemelerin açıkça gösterdiği gibi, merkezî idarenin, büyükşehir belediyesi bütçesi üzerindeki vesayet denetimi yetkisi son bulmuştur. Yeni düzenlemeler göre, bütçenin kesinleşip uygulanabilmesi artık mahallîn en büyük mülkî idare  amirinin onayına tabi değildir. Oysa, hatırlanacağı üzere, önceki düzenlemelere göre, büyükşehir belediyeleri bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması  da 1580 sayılı Belediye Kanununun 123. maddesi hükümlerine tabi kılınmış olduğu için; büyükşehir belediye meclisince kabul edilen bütçe, onay için valiye sunulmaktaydı ve vali, bütçe metnindeki mevzuata aykırı madde ve ibareleri çıkarmaya veya değiştirmeye yetkili olduğu gibi, belediyelerin tahsile yetkili olmadığı gelirleri çıkarmaya, yapılması görev olmayan hizmetler için konulmuş bulunan ödenekleri çıkarmaya, bütçeye konulması zorunlu olduğu halde konulmamış olan ödenekleri eklemeye de yetkili kılınmıştı.

            İlçe ve ilk kademe belediye bütçeleri üzerinde de merkezî idarenin vesayet denetimi yetkisi son bulmuştur. Ancak, bunlar üzerinde, büyükşehir belediye meclisinin  önceki düzenlemeler (3030 Sayılı Kanun m. 20) sırasında da var olan vesayet denetimi yetkisi devam etmektedir. 

- İmar konusunda vesayet yetkisi[55] devam etmekle birlikte, bu yetkinin kullanımı

büyükşehir belediye meclisi ile büyükşehir belediye başkanı arasında paylaştırılmıştır. Ayrıca eklemek gerekir ki, büyükşehir belediye meclisine, imar planını değiştirerek onaylama yetkisi de tanındığı için, bir bakıma kendisine hiyerarşik yetki tanınmış olmaktadır. Zira, vesayet yetkisinde, vesayet makamının vesayet denetimine tabi makamın işlemini değiştirerek onaylama yetkisine kural olarak yer yoktur. Nitekim, 5216 sayılı Kanunun 14. maddesinin son fıkrasında şu şekilde bir düzenleme getirilerek, vesayet yetkisine yabancı olan bir kurala yer verilmiştir: “Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde, büyükşehir belediye meclisi tarafından nâzım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.”

Öte yandan, aynı Kanunun 11. maddesi ile de büyükşehir belediyesine, ilçe ve ilk

kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetleme yetkisi verilmiştir. Söz konusu düzenlemeye göre, “Büyükşehir belediyesi ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir. Denetim yetkisi, konu ile ilgili her türlü belge ve bilgi istemeyi, incelemeyi ve gerektiğinde bunların örneklerini almayı içerir. Bu amaçla istenecek her türlü bilgi ve belgeler en geç onbeş gün içinde verilir. İmar uygulamalarının  denetiminde kamu kurum ve kuruluşlarından, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlardan yararlanılabilir.

            Denetim sonucunda belirlenen eksiklik ve aykırılıkların giderilmesi için ilgili belediyeye üç ayı geçmemek üzere süre verilir. Bu süre içinde eksiklik ve aykırılıklar giderilmediği taktirde, büyükşehir belediyesi eksiklik ve aykırılıkları gidermeye yetkilidir.

            Büyükşehir belediyesi tarafından belirlenen ruhsatsız veya ruhsat eklerine aykırı yapılar, gerekli işlem yapılmak üzere ilgili belediyeye bildirilir. Belirlenen imara aykırı uygulama, ilgili belediye tarafından üç ay içerisinde giderilmediği taktirde, büyükşehir belediyesi 03.05.1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42. maddelerinde belirtilen yetkilerini kullanma hakkını haizdir. Ancak 3194 sayılı kanunun 42. madde(si) kapsamındaki konulardan dolayı iki kez ceza verilemez.”

            Bu durumda, büyükşehir belediyesinin, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imarla ilgili plan, karar ve uygulamaları üzerindeki denetim yetkisi iki ayrı maddede düzenlenmiş bulunmaktadır. İlk bakışta, bu şekildeki bir düzenlemenin yersiz ve gereksiz bir tekrara yol açtığı düşünülse de; 14. maddenin son fıkrasında yer alan denetimin ilçe ve ilk kademe belediye meclislerince yapılan imar planı ve değişikliklerin büyükşehir belediye meclisince nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenmesini kapsadığı; buna karşılık, kanunun 11. maddesinde öngörülen denetim yetkisinin ise, ilçe ve ilk kademe belediyelerin imarla ilgili her türlü uygulamalarının denetimini kapsadığı söylenebilir. Diğer bir ifadeyle 14. maddedeki düzenlemenin ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imarla ilgili düzenleyici işlemlerinin denetimini; buna karşılık, 11. maddedeki düzenlemenin ise ilçe ve ilk kademe belediyelerinin birel işlemlerini yani uygulama ile ilgili işlemlerinin denetimini hedeflediği düşünülebilir. Ayrıca belirtelim ki, kural olarak vesayet yetkisine yabancı olan “ ikame yetkisi”, yani yerine geçerek işlem yapma yetkisine, 11. maddenin öngördüğü denetim çerçevesinde de açıkça yer verilmiştir.

            - İlçe ve ilk kademe belediye meclislerinin yukarıdaki kararları dışında kalan kararları ise, büyükşehir belediye başkanınca tekrar görüşülmek üzere gönderilmek istendiğinde, önceki düzenlemeden farklı olarak 15 gün içinde değil, 7 gün içinde geri gönderilmesi gerekir.

            - Ayrıca, önceki düzenlemeden farklı olarak, geri gönderme kararlarının da gerekçeli olması gerekmektedir. Gerekçe gösterme mecburiyeti yenidir. Fakat, önceki yasal düzenlemede bu kural açıkça yer almamakla birlikte, eşyanın tabiatı gereği, geri gönderme kararlarında gerekçeye yer verilmesi söz konusu olmaktaydı.

            - Yine önceki düzenlemeden farklı olarak, geri gönderme gerekçesinin hukuka uygunlukla sınırlı olması gerektiği ifade dilmiştir. Bununla, büyükşehir belediye başkanının denetim yetkisinin yerindeliği kapsamayacağı ve ancak hukukilikle sınırlı bir denetim yetkisiyle donatıldığı açıkça vurgulanmış olmaktadır.

            - Büyükşehir belediye başkanınca yeniden görüşülmesi istenen kararların kesinlik kazanabilmesi için, önceki düzenlemeye göre, meclisin 2/3 çoğunlukla kararında ısrar etmesi şartı aranırken, şimdi ise salt çoğunlukla ısrar edilmesi yeterli sayılmış ve böylece daha az bir çoğunlukla, meclisin kararını kesinleştirebilmesi olanağı getirilmiş olmaktadır.

            - Önceki düzenlemede, kesinleşen kararların büyükşehir belediye başkanına gönderileceği yönünde bir düzenleme yok iken, yeni düzenlemede kesinleşen kararların 7 gün içinde büyükşehir belediye başkanına gönderileceği öngörülmüştür.

            - Nihayet, büyükşehir belediye başkanının kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargıya[56] başvurabileceği düzenlemesine yer verilmekle; önceki düzenlemede kanunda bulunmayan fakat Yönetmelikte yer verilen bu kural hem kanun metnine taşınmış ve hem de önceki düzenlemede dava açma süresi konusunda özel bir düzenlemeye yer verilmediği için 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesi hükümlerine göre hareket edilmesi gerekiyordu. Ayrıca, kesinleşen kararın yürürlüğe girebilmesi, mahallîn en büyük mülkî idare amirine gönderilmesi şartına tabi kılınmış olup, mülkî idare amirinin de karara karşı on gün içinde idari yargı merciine başvurma yetkisi bulunmaktadır. Böylece, yeni düzenlemede dava açma süresi 10 gün ile sınırlandırılmak suretiyle, dava konusu olabilecek meclis kararlarının dava konusu edilip edilemeyecekleri hususu daha kısa bir süre zarfında belli bir açıklık ve kesinliğe kavuşturulmuş olmaktadır. Fakat, sürenin kısa tutulmuş olmasının yaratabileceği bazı sakıncalar olduğunu da tekrar belirtelim.    

III- VESAYET DENETİMİ KONUSUNDA YAPILAN DEĞİŞİKLİKLERİN DEĞERLENDİRİLMESİ VE GETİREBİLECEĞİ SORUNLAR HAKKINDA BAZI TESPİTLER

            Yukarıda ortaya koyduğumuz gibi, ülkemizde gerçekleştirilen son yasal düzenlemelerle, merkezî idarenin belediye meclisi kararları üzerindeki vesayet denetimi yetkisi son bulmamış olmakla birlikte, gerçekleştirilme biçimi bakımından önemli değişikliklere uğramıştır. Söz konusu yetki, bundan böyle idari yargı organlarına aktarılmıştır denilebilir. Merkezî idare temsilcilerinin rolü ise, idari yargı organlarınca gerçekleştirilecek denetimi, dava açmak suretiyle harekete geçirmekten ibarettir. Yani bir bakıma, merkezî idare otoriteleri artık denetimi yapan otorite değil ve fakat denetimin yapılmasını sağlayan otoriteye dönüşmüş olmaktadırlar.

            Peki, bu düzenlemeler Anayasamıza uygun mudur? İlk bakışta bu soruya olumsuz bir yanıt verilebilir. Zira Anayasamızın 127. maddesinin 5. fıkrasına göre, “Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun bir şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumun yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” Görüldüğü üzere, Anayasamız mahallî idareler üzerinde merkezî idarenin vesayet yetkisine sahip olduğunu açıkça belirttiği gibi, söz konusu yetkinin kullanılış amacı, kapsamı ve sınırları bakımından da, “mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğüne uygun bir şekilde yürütülmesi”, “kamu görevlerinde birliğin sağlanması”, “toplum yararının korunması” ve “mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” şeklinde bir takım ilkeler koymak suretiyle, denetimin sınırları, içeriği ve kapsamı hakkında da, yasa koyucuyu tamamen serbest bırakmamıştır. Anayasanın bu düzenlemesiyle, mahallî idareler üzerinde yerindeliği de içeren sıkı bir vesayet denetiminin gerçekleştirilmesini arzulamış olduğu açıktır[57]. Zira “toplum yararının korunması”, “mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” şeklindeki kriterlerin karşılanabilmesi için hukukilik denetimi yeterli olmayıp, bir dereceye kadar yerindelik denetiminin de yapılması zorunludur. Bu durumda, yeni yasal düzenlemelerle, belediye meclisi kararları üzerinde merkezî idarenin doğrudan bir vesayet denetimi yetkisi kalmadığına göre, anılan anayasal düzenlemenin öngördüğü vesayet denetiminin, deyim yerindeyse, artık kağıt üzerinde kalacağı söylenebilir. Diğer bir ifadeyle, yeni yasal düzenlemelerin getirdiği denetim modeli, Anayasamızın öngördüğünden ve düzenlediğinden oldukça farklıdır. Bu durumu, olması gereken hukuk bakımından olumlu karşıladığımızı belirtmekle birlikte, Anayasamıza uygunluğunun da son derece tartışmalı olduğuna işaret etmek isteriz. Gerçi, Anayasa Mahkemesinin mahallî idarelerle ilgili olarak, 1982 Anayasası döneminde verdiği başlıca kararları teşkil eden İl Özel İdaresi Kanunu hakkındaki karar[58]; GAP İdaresini kuran 388 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ilişkin kararı[59] ve İmar Kanununa bir fıkra eklenmesine dair 3394 Sayılı Kanunla ilgili kararı[60] dikkate alındığında; mahallî idarelerin özerkliğini olabildiğince geniş yorumlamaya çalıştığı[61] ve bu alanda yasama ve yürütme organlarının ilerisine geçerek, mahallî idareleri Anayasal sistem içinde daha sağlam esaslara oturtan bir içtihat tesis ettiği söylenebilir[62]. Ancak buna karşın, Yüksek Mahkemenin yeni yasal düzenlemeleri kendi içtihadını, pozitif hukuk kurallarına bağlanmış olması şeklinde değerlendirmesi bize kuşkulu gelmektedir. Zira, aşağıda yer verdiğimiz kararından da anlaşılacağı üzere, yeni düzenlemelerin, Yüksek Mahkemenin bu alandaki içtihadının ötesinde bir takım hukuksal kurum ve düzenlemeler getirmiş olduğu açıktır.

            Ülkemizde, yerel yönetimler alanında gerçekleştirilen reform, Fransa’da 2 mart 1982 ve 22 temmuz1982 tarihli kanunlarla gerçekleştirilmiş ve 28 mart 2003 tarihli kanunla da Anayasanın 72. maddesinde değişiklik yapılarak[63], gerçekleştirilen yasal değişikliklere Anayasal boyut kazandırıldıktan başka; bu alanda daha ileri düzeyde birtakım serbestiler getirilerek yeni bir çığır açılmıştır[64]. Söz konusu kanunların getirdiği düzenlemelerle, bizde olduğu gibi, vesayet denetimi kurumu kimlik değiştirmiş ve merkezî idare temsilcilerinin, mahallî idare organlarının kararlarını doğrudan iptal edebilme ve herhangi bir surette geçersiz kılabilme yetkileri kaldırılarak, merkezî idareye yalnızca hukuka aykırı bulduğu bir mahallî idare organı işleminin iptali için idari yargıya başvurma yetkisinin (déféré préfectoral) verilmesi ile yetinilmiştir[65]. Böylece, daha önce idari otoriterlere ait olan vesayet denetimi yetkisi, idari yargı organlarına aktarılmıştır[66]. Anılan kanunların getirdiği en önemli değişikliğin, bu olduğu vurgulanmıştır[67]. Ülkemizde bu alanda gerçekleştirilen yasal değişiklikler için de aynı şeyi söylemek sanırız yanlış olmayacaktır. Şu farkla ki; Fransa’da,  02 mart ve 22 temmuz 1982 tarihli kanunlar ile bunların uygulanmasını göstermek üzere çıkarılan 22 temmuz 1982, 26 mart 1984 ve 28 haziran 1985  tarihli yönetmelikler bütün mahallî idare kuruluşlarının işlemleri üzerinde tek tip bir denetim modeli öngördüğü halde[68], ülkemizde, yukarıda da belirtildiği gibi büyükşehir belediyesi sınırları içinde yer alan ilçe ve ilk kademe belediye meclisi kararları üzerinde büyükşehir belediye meclisi ile başkanına da belli ölçüde bir denetim yetkisi tanımış olduğu için, yeknesak bir denetim modelinden söz edilmez[69].

            Dahası, ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinin kesinleşen kararlarına karşı yalnızca büyükşehir belediye başkanına idari yargıya başvuru hakkı tanınmış olup, ne ilçe ve ilk kademe belediye başkanlarına ve ne de merkezî idarenin temsilcileri olarak vali ve kaymakama bu yolda bir yetki tanınmamıştır. Bu durum ise, kanaatimizce, büyükşehir belediyesi kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinin kararlarını tümüyle merkezî idarenin denetimi dışında tuttuğu için yerindelik bakımından isabetli olmadığı gibi, Anayasamızın 127. maddesi karşısında da sağlam bir temele oturmamaktadır. Ayrıca, söz konusu düzenleme, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinin kararları üzerindeki denetim yetkisi ile, büyükşehir belediyesi kapsamında olmayan belediye meclisi kararları üzerindeki denetim bakımından da kabul edilemez bir farklılık yarattığı için de eleştiriye açıktır. Diğer taraftan, diğer mahallî idare kuruluşları olan İl Özel İdaresi ile Köy İdaresi hakkında ise bu konuda ne gibi bir düzenleme getirileceği henüz belli değildir.

            Yine, idari yargıya başvurma süresinin on gün gibi kısa bir süreyle kısa tutulması da, ilk bakışta, meclis kararının bir an önce dava  tehdidinden kurtulmasını sağladığı için olumlu karşılanabilirse de; dava açmaya yetkili makamların bu kadar kısa bir süre içinde gerekli incelemeyi yapıp dava açıp açmayacaklarına dair sağlıklı bir karar verebilmeleri kolay olmasa gerek. Diğer yandan, meclis kararından bir hakkı ya da menfaati zedelenen kişilerin de genel dava açma süresi olan altmış gün içinde dava açma hakları saklı bulunduğundan; idari otoritelerin, on gün içinde meclis kararını dava etmemeleri de, onu behemehal dava tehdidinden kurtarmış olmamaktadır.

            SONUÇ

            Aslında, bu alanda yapılacak düzenlemeler her şeyden önce, iki zıt kutubu oluşturan federal devlet ile üniter devlet modeli arasında yapılacak bir tercih sorunudur[70]. Türkiye Cumhuriyeti Devleti ise, Fransa gibi, kurulduğundan beri üniter devlet modelini benimsemiştir. Bu devlet yapısı modeli, kaçınılmaz olarak, merkezî yönetimin üstünlüğü ve fakat merkezî yönetim ile yerinden yönetim arasında bir dengenin varlığına yaslanır[71]. Diğer bir ifadeyle, bu model, merkezî yönetim ana ekseni üzerinde inşaasını gerçekleştirerek; yerinden yönetim ve yetki genişliği gibi hukuksal kurum ve araçlarla işleyişini gerçekleştirmektedir. Böylece, üniter yapının kaçınılmaz olarak getirdiği merkezden yönetimin katılığı bir ölçüde yumuşatılmış olmakta ve idare cihazının işleyişine rahatlık sağlanmaktadır. Buna karşılık, federal yapılı devletler ise, birlik ve bütünlüklerini koruyabilmek için merkezî federal yapıyı güçlendirici yönde düzenlemelere ve kurumlara başvurmaktadırlar. Diğer bir ifadeyle, süreç içerisinde, üniter yapılı devletler merkezî yapılarını yumuşatma yönünde bir evrim geçirmişken; federal yapılı devletler ise, tam tersine merkezî yapıyı güçlendirme yönünde bir evrim geçirmişlerdir.[72]  Ülkemizde, yerel yönetimler alanında gerçekleştirilen reform, bu itibarla, dünyadaki genel gelişim seyrine uygun düşmekle birlikte; yukarıda belirttiğimiz nedenlerle, Anayasaya uygunluğu tartışma götürmektedir. Bu durumda, yapılması gereken, kuşkusuz, gerçekleştirilen yasal düzenlemelerden geri adım atılması değil; Fransa’da yapıldığı gibi[73], Anayasayı bunlara engel teşkil etmeyecek şekilde yeniden gözden geçirmek ve değiştirmek olmalıdır. Zaten, ülkemizin taraf olduğu ve 08.05.1991 tarih ve 3723 Sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” da, yerel yönetimler alanında bu yönde bir gelişim ve değişimi gerekli kılmaktadır.