TÜRK İDARE HUKUKU SİTESİ

(www.idare.gen.tr)

 

 

 

---

 Kaplan, Gürsel, “Özel Kanunlarda Yer Alan Uyarma ve Kınama Cezalarına Karşı Yargı Yoluna Gidilebilir mi?”, Bülent TANÖR Armağanı, Legal Yayıcılık, İstanbul, s. 322–338 (2004).

---

 

 

ÖZEL KANUNLARDA YER ALAN UYARMA VE KINAMA CEZALARINA KARŞI YARGI YOLUNA GİDİLEBİLİR Mİ?

Yrd. Doç. Dr. Gürsel KAPLAN*

I. GİRİŞ

Hukuk Devleti ilkesi uyarınca İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olması gerekir. Nitekim, Anayasanın 125. maddesinin 1. fıkrasında da bu nokta açıkça belirtilmiştir. Bununla beraber, 1982 Anayasası bazı idari kararları yargı denetimi dışında tutmuştur. Yargı denetimi dışında tutulan işlemlerden biri de, uyarma ve kınama cezalarıdır. Gerçi, Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler (Any. m. 125/2, 105/2), Yüksek Askeri Şura kararları (Any. m. 125/2) ve Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararlarından (Any. m. 159/4) farklı olarak; uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında tutulması doğrudan bir anayasal düzenlemenin sonucu değildir. Anayasanın 129. maddesinin 3. fıkrasına göre, “Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz.” Bu hükümden anlaşıldığı üzere, uyarma ve kınama cezaları doğrudan Anayasa ile yargı denetimi dışında tutulmamıştır[1]. Anayasa bu düzenleme ile, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılması konusunda kanun koyucuya yetki vermiştir[2]. Kanun koyucu da Anayasadan aldığı bu yetkiyi kullanarak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun, 12.05.1982 tarih ve 2670 sayılı Kanun ile değişik 136. maddesinin 4.fıkrası ile, bu Kanuna tabi personel hakkındaki uyarma ve kınama cezalarını yargı denetimi dışında tutmuştur[3].

Fakat, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125.maddesinin sondan bir önceki fıkrasına göre, “Özel kanunların disiplin suç ve cezalarına ilişkin hükümleri saklıdır.” Bu durumda, disiplin suç ve cezaları ile ilgili olarak özel düzenlemenin söz konusu olduğu ahvalde, 657 sayılı Yasanın uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunu kapatan hükümlerinin uygulanamayacağı açıktır. Ne var ki, bu defa da, özel nitelikteki düzenlemelerin hangileri olduğunun belirlenmesi gibi içinden çıkılması pek de kolay olmayan bir sorunla karşı karşıya bulunmaktayız.

Aynı Kanunun, “Yürürlükten Kaldırılan Hükümler” başlığını taşıyan 237.maddesinin (b) fıkrasında ise, “23 Temmuz 1965 tarihinden evvel ve sonra yürürlüğe giren teşkilat kanunları ile diğer kanunların bu kanuna aykırı hükümleri ve Devlet memurlarının hizmet şartlarının, nitelikleri, atama ve yetiştirilmelerini ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını, ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenleyen hükümler … yürürlükten kalkar.” kuralına yer verilmiştir. Anılan düzenlemeye göre, kurumların teşkilat ve personel kanunlarında 657 sayılı Kanun hükümleriyle çelişen hükümlerle özlük hakları ile ilgili diğer hükümler, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükten kalkmış olacaktır.

Her iki hükmün birlikte değerlendirilmesinden çıkan sonuca göre, 657 sayılı Yasaya aykırı hükümler taşıyan genel nitelikli yasalar yürürlükten kalkmış, ancak özel yasalardaki disiplin suç ve cezalarına ilişkin hükümler saklı tutulmuştur. Bu durumda, disiplin suç ve cezaları konusunda özel düzenleme sevkeden yasaların  hangileri olduğunun belirlenmesi gerekmektedir.

II. DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARI HAKKINDA DOĞRUDAN DÜZENLEME İÇEREN ÖZEL KANUNLAR

Anılan kanunların başında, 10.06.1930 gün ve 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun gelmektedir. Söz konusu Kanunun, “Muallimler Hakkında Tatbik Edilecek Cezalar ve Suçlar” başlıklı dördüncü kısmında yer alan 19.maddesine göre, müdür, başmuallim ve muallimlere ve ilk tedrisat müfettişlerine işledikleri suçların mahiyetlerine ve derecesine göre aşağıdaki cezalar verilir : 1) İhtar, 2) Tevbih, 3) Ders ücretlerinin kesilmesi, 4) Maaş kesilmesi, 5) Kıdem indirilmesi, 6) Derece indirilmesi, 7) istifa etmiş sayılmak, 8) Vekalet emrine almak, 9) Meslekten çıkarılmak, 10) Devlet memurluğundan çıkarılmak.

Kimlerin bu Kanuna tabi olduklarını gösteren 19.madde her ne kadar,  “Müdür, başmuallim ve muallimler” şeklinde genel bir ifade kullanılmış ise de, ilkokul öğretmenleri hakkında aşağıda belirteceğimiz üzere ayrı bir Kanun (4357 sayılı Kanun) uygulandığından, anılan madde kapsamına giren personel; ortaöğretim öğretmenleri, ilkokul müdürleri, ilkokul müdür yardımcıları, ortaöğretim müdürleri, ortaöğretim müdür yardımcıları ve ilköğretim müfettişleri şeklinde sıralanabilir[4].

Belirtilen sayma sınırlı olup, Milli Eğitim teşkilatı personelinden yalnızca yukarıda sayılı olanlar anılan Kanuna tabidirler[5]. Dolayısıyla, sayılan kişiler dışındaki personelin de anılan madde kapsamında mütalaâ edilmesi suretiyle işlem tesis edilmesi, yapılan işlemi sakatlayacaktır. Nitekim, Ankara Akşam Sanat Okulu ve Halk Eğitim Merkezinde öğretmenlik yapan bir kişiye 657 sayılı Kanun uyarınca verilen kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının iptali istemiyle açılan davada Ankara 3. İdare Mahkemesi, 1702 sayılı Kanuna göre ceza verilmesi, 657 sayılı Kanunun davacı için uygulanmaması gerektiği gerekçesiyle işlemin iptaline karar vermiş ise de; Danıştay, yaptığı temyiz incelemesi neticesinde; 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanununun 18.maddesinin ilk paragrafında; Türk Milli Eğitim Sisteminin örgün eğitim ve yaygın eğitim olmak üzere iki ana bölümden oluştuğunu, üçüncü paragrafında yaygın eğitimin, örgün eğitim yanında veya dışında düzenlenen eğitim faaliyetlerinin tümünü kapsadığı hükmüne yer verdiği belirlemesinden hareketle şu sonuca varmıştır: “ Bu durumda davacının görev yaptığı eğitim kuruluşunun niteliği itibariyle örgün eğitim sistemi içinde değerlendirme olanağı bulunmadığı gibi, Akşam Sanat Okulu ve Halk Eğitim Merkezi ismiyle anılan bu kuruluşun örgün eğitim sisteminin yanındaki eğitim faaliyetlerini düzenlediği için yaygın eğitime dahil olduğu da açıktır.

Her ne kadar, davacı bu kuruluşta fiilen öğretmenlik görevini ifa etmekte ise de, görev yapılan yerin yukarıda açıklanan niteliği itibariyle yaygın eğitim içinde değerlendirilmesi sonucunda ilgilinin de 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanunun kapsamında mütalaâ edilemeyeceği gibi, bu Kanun hükümlerine göre cezalandırılması da söz konusu olmadığından, 657 sayılı Yasa uyarınca cezalandırılması yerinde bulunmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Ankara 3. İdare Mahkemesinin, …gün ve …sayılı kararının bozulmasına…”[6]

Kanunun kapsamını bu şekilde belirledikten sonra, incelenen konumuz bakımından belirtmek istediğimiz husus; bu Kanunda yer alan ihtar (uyarma) ve tevbih (kınama) cezalarına karşı yargı yolunun açık olduğudur. Örneğin, Danıştay bir kararında, “1702 sayılı Yasa uyarınca verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunun açık olduğu ve bu özel Yasada eyleme uygun kural varken 657 sayılı Yasanın uygulanamayacağı”na[7] karar vermiştir. İdari Dava Daireleri Genel Kurulu da, “Orta dereceli okul öğretmenlerinin disiplin suçlarının, öncelikle 1702 sayılı Kanun hükümlerine göre değerlendirilmesi gerektiği”ne[8] hükmederek, bu Kanunda ihtar (uyarma) ve tevbih (kınama) cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağına dair bir hüküm bulunmadığından, kişilerin hak arama yollarını koruyacak yönde karar vermiştir.

657 sayılı Kanunun 125.maddesine göre özel kanun sayılması gereken diğer bir Kanun da, 13.01.1943 gün ve 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına, Terfi, Taltif Ve Cezalandırılmalarına Ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık Ve İçtimai Yardım Sandığı İle Yapı Sandığına Ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun’dur. Söz konusu Kanunun 7.maddesi, İlkokul öğretmenleri işledikleri disiplin suçlarının mahiyetine ve derecesine göre aşağıdaki inzibat cezalarına çarptırılırlar: a) Kusurlu sayılmak, b) Maaş kesim cezası, c) Kıdem indirmek, d) Vazifelerine son verilmek, e) Meslekten çıkarılmak. Hemen belirtelim ki, bu Kanun kapsamına Milli Eğitim personelinden yalnızca ilkokul öğretmenlerini almış bulunmaktadır ve 1702 sayılı Kanundan farklı olarak da, ihtar (uyarma) ve tevbih (kınama) cezalarına yer vermemiş bunlar yerine, kusurlu sayılmak cezasına yer vermekle yetinmiştir. Söz konusu cezanın 1702 sayılı Kanundaki tevbih ve 657 sayılı Kanundaki kınama cezasına tekabül ettiği söylenebilir. Zira, anılan ceza ile ilgili düzenlemeye baktığımızda, “Vazifelerini yapmakta ihmali görülenler işlerinde kusurlu sayılırlar” (m.7), biçiminde bir kurala yer verilmekle; tevbih ve kınama cezaları için benimsenen hukuki esasların aynısının benimsendiği söylenebilir[9].

Yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre özel kanun sayılması gereken kanunlardan biri de, 04.06.1937 gün ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu’dur.  Bu Kanunun, 19.02.1980 gün ve 2261 sayılı Kanunun 2.maddesi ile değişik 82.maddesine göre, emniyet örgütü mensuplarına verilecek disiplin cezaları: a) uyarma, b) kınama, c) aylıktan kesme, ç) kısa süreli durdurma, d) uzun süreli durdurma, e) meslekten çıkarma, f) Devlet memurluğundan çıkarma’dır

3201 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü’nde de, “Emniyet örgütünde çalışan her sınıftan memura verilecek disiplin cezalarını gerektiren eylem, işlem, tutum ve davranışlarla cezaların derece ve miktarları” (m.1) gösterilmiş olup, ne bu Tüzük’te ve ne de bunun dayanağını teşkil eden 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununda uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna gidilemeyeceği yönünde bir hüküm bulunmamasına rağmen Danıştay, “657 sayılı Devlet Memurları Yasasının kapsam başlığını taşıyan 1. maddesinin 19.02.1980 gün ve 2261 sayılı Yasanın 5. maddesi ile eklenen 3. fıkrasında, emniyet teşkilatı mensuplarının özel kanunları hükümlerine tabi oldukları belirtilmiş ise de, anılan Kanun ile 657 sayılı Yasaya getirilen ek geçici 54. maddesinde, emniyet örgütü mensupları hakkında uygulanmakta olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ek ve değişiklikleri, ilgili kanun hükmünde kararnameler ve bu yasalara dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelikler kapsamına giren konuların, emniyet örgütünün hizmet ve kuruluşunun nitelik ve özelliği göz önünde tutularak özel bir kanunla düzenleneceği, bu düzenleme yapılıncaya kadar emniyet örgütü mensupları hakkında halen yürürlükte bulunan söz konusu hükümlerin uygulanmasına devam olunacağı hükmü yer almış ve henüz belirtilen yasal düzenlemenin yapılmamış olması karşısında; emniyet hizmetleri mensupları için de 657 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı açıktır.

3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 83.maddesi uyarınca hazırlanan Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğünde, emniyet örgütünde çalışan her sınıftan memura verilecek disiplin cezalarını gerektiren eylem, işlem, tutum ve davranışlarla cezaların derece ve miktarları gösterildiğinden, yukarıda anılan 657 sayılı Yasanın ek geçici 54. maddesi uyarınca emniyet örgütü personeli için özel bir düzenleme yapılıncaya kadar uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimine ilişkin olarak 657 sayılı Yasanın ilgili kurallarının uygulanmasında, hukuka aykırılık bulunmamaktadır.”[10] diyerek, bir polis memuruna verilen kınama cezasının iptali istemiyle açılan davayı reddeden idare mahkemesi kararının onanmasına karar vermiştir.

Danıştay’ın bu kararına katılmadığımızı belirtmek isteriz. Zira, 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 82. maddesinde disiplin cezaları ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiş olup, 24.4.1979 tarih ve 16618 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü’nde de, disiplin suçu sayılan fiiller birer birer belirtilmiş ve aynı zamanda Emniyet Teşkilatı Disiplin Kurullarının Çalışma Esas ve Yöntemlerine İlişkin Yönetmelik de çıkarılmış ve anılan bu mevzuatta yer alan hükümlerin hiç birinde uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağına dair bir kural bulunmamaktadır. Danıştay’ın kararına gerekçe olarak almış olduğu 657 sayılı Kanunun ek geçici 54. maddesi de, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağı şeklindeki bir sonuca ulaşmayı haklı kılmamaktadır. Esasen, bilindiği üzere, emniyet hizmetleri sınıfına mensup personel önceden 657 sayılı Yasanın kapsamında iken, anlaşılamayan bir nedenle 19.2.1980 tarih ve 2261 sayılı Yasa ile kapsam dışına çıkarılmış ancak söz konusu ek geçici madde ile, adı geçen personel, özel düzenleme yapılıncaya kadar tekrar 657 sayılı Yasaya tabi tutulmuştur. Fakat buradaki tabi tutulmayı, Emniyet Teşkilatı personeli ile ilgili özel düzenlemelerin bulunmadığı hususlara hasretmek gerekir. Diğer bir ifadeyle, ancak bu personelin hizmet koşulları, nitelikleri, atanma ve yetiştirilmeleri, ilerleme ve yükselmeleri, ödev, hak, yüküm ve sorumlulukları, aylıkları ve ödenekleri, diğer özlük hakları ve bir de, disiplin suçlarının soruşturulması usulü gibi özel düzenlemelerin olmadığı hususlar bakımından ek geçici 54. madde delaletiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uygulama alanı bulabilir; bunun dışındaki hallerde ise, yani disiplin suç ve cezaları bakımından ise, ancak açık bir düzenleme var ise, 657 sayılı Yasanın bu konudaki hükümleri uygulanabilir, bunun dışındaki hallerde ise, uygulanamayacağı kanaatindeyiz. Örneğin, 3201 sayılı Kanunun 2261 sayılı Kanunla değişik 82. maddesinin 1. fıkrasının (F) bendinde, Devlet memuriyetinden çıkarma, “Bir daha Devlet memurluğuna atanmamak üzere devlet memuriyetinden çıkarmaktır” denildikten sonra, bu cezanın 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine göre ve bu Kanunda gösterilen yetkili disiplin kurulunca uygulanır, hükmüne yer verilmektedir. Bu hükme paralel olarak, Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğünün 9. maddesinde de, “Memurluktan çıkarma cezası için Devlet Memurları Kanunu hükümleri uygulanır.”denilmektedir. Şu halde, 3201 sayılı Kanun ve Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü, memuriyetten çıkarma cezasının uygulanacağı eylemler konusunda 657 sayılı Yasanın, Devlet memuriyetinden çıkarma nedenlerini ihtiva eden 125.maddesinin ( E) bendine açıkça atıfta bulunmuş olmakla, bir bakıma, disiplin suç ve cezaları bakımından kural olarak özel düzenlemelerin uygulanacağını ancak, açık bir atıf bulunan hallerde ise 657 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağını kabul etmiştir sonucuna varılabilir. Bu durumda, Emniyet Örgütü personelinin disiplin suç ve cezaları bakımından öncelikle 3201 sayılı Kanun ve Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü hükümlerinin uygulanacağı, burada hüküm bulunmaması halinde ise ancak, 657 sayılı Kanuna açık ve özel bir atıf var ise bu takdirde genel hükümlerin uygulanacağı belirlemesinden hareketle, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağını öngören 657 sayılı Yasanın 136. maddesine herhangi bir atıf bulunmadığından, söz konusu düzenlemelerin uygulanmaması gerektiği kanaatindeyiz[11].

Nitekim, ileride üzerinde duracağımız üzere, 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon (TRT) Kanununa tabi olarak çalışan personel bakımından da, özel düzenleme bulunmadığı takdirde 657 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı öngörülmüş bulunmasına rağmen, lehte bir yorumu benimseyen Danıştay, bu Kanunun 50. maddesinde TRT personelinin bu Kanunda düzenlenen hükümler dışında Kamu İktisadi Kuruluşlarının personel rejimine tabi olduğu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri personel rejimini düzenleyen 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede bu cezalara karşı yargı yolunu kapatan bir hüküm olmadığı ve 399 sayılı KHK’nin teşebbüs ve bağlı ortaklıklarda istihdam şekillerini düzenleyen 3771 sayılı Kanunla değişik 3. maddesinin son fıkrasında bu KHK’de belirtilen hükümler dışında Devlet Memurları Kanunu hükümleri uygulanır hükmüne rağmen, dava açma hürriyetine sınırlama getiren 657 sayılı Kanunun 136. maddesinde yer alan kuralın genişletici bir yorumla uygulanmasının Anayasanın hak arama hürriyetini düzenleyen maddesine aykırı olduğu için bu kuraldan hareketle, dolaylı olarak 657 sayılı Kanunun uygulandığı hallerde anılan yasa kuralının işlerliğini düşünmek hatalı olur gerekçesiyle, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunun açık olduğu sonucuna varmıştır[12].

657 sayılı Yasanın 125. maddesi karşısında özel kanun sayılması gereken kanunlardan bir diğeri de, 09.06.1930 tarih ve 1700 sayılı Dahiliye Memurları Kanunu’dur. Bu kanunun, “İnzibat Cezaları” başlıklı 20. maddesine göre, Memurin Kanununun 28,29,30,31,32 ve 33. maddelerindeki ahvalden başka aşağıdaki hallerde şu cezalar verilir: İhtar, Tevbih, Maaş Kesilmesi, Kıdem Tenzili, Sınıf Tenzili. Bu Kanunun öngördüğü disiplin cezalarının yürürlükte olup olmadığı konusunda, uygulamada içine düşülen tereddüt üzerine Danıştay’a başvurulmuş; Danıştay 1. Dairesi de, “657 sayılı Yasanın değişik 125. maddesinde yer alan ve özel yasaların disiplin suç ve cezalarına ilişkin hükümlerinin saklı olduğunu öngören hüküm dolayısıyla, 1700 sayılı Yasanın disiplin suç ve cezaları ile ilgili hükümlerinin yürürlükte bulunduğundan kuşku duyulamaz.” şeklinde görüş bildirmiştir[13].

Diğer bir yasal düzenleme de, 5442 sayılı İl İdaresi Kanununa 29.8.1996 tarih ve 4178 sayılı Kanunla eklenen Ek 1. madde ile getirilmiş olan düzenlemedir. Anılan düzenlemeye göre, vali, sivil hava meydanları, limanlar ve sınır kapılarında, güvenliğin sağlanması, giriş-çıkışlarla ilgili görev ve hizmetlerin düzenli ve etkili biçimde yürütülmesi, görevli kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyonun gerçekleştirilmesi için gerekli önlemleri almaya ve uygulamaya kuruluşların çalışmalarını denetlemeye yetkilidir. İçişleri Bakanlığının uygun göreceği bu yerlerde vali tarafından mülki idare amiri görevlendirilir. Vali, yetkilerinin tamamını veya bir kısmını görevlendirdiği mülki amirine devredebilir. Bu yerlerde hizmet veren kuruluşlar, görevli idare amirine karşı sorumludur. Görevlendirilen mülki idare amiri Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun ile Gümrük Kanununun arama ile ilgili hükümleri saklı kalmak üzere genel güvenlik ve kamu düzeni bakımından gerekli gördüğü hallerde, sivil hava meydanlarında, limanlarda ve sınır kapılarında, binaları, uçakları, gemileri ve her türlü deniz ve kara taşıtlarını, giren çıkan yolcular ile buralarda görevli kamu kuruluşları ve özel kuruluşlar personelinin üstlerini, araçlarını ve eşyalarını aratabilir. Aramanın kimler tarafından yapılacağı kaydını da taşıyan arama emri yazılı olarak teyit edilir. Kuruluşların bir birine araç, gereç ve personel yardımı yapmasını isteyebilir. Personel hakkında değerlendirme raporu düzenleyebilir, disiplin kovuşturması yaptırabilir ve gerekirse uyarma ve kınama cezası verebilir. Diğer cezalar için öneride bulunabilir, mazeret izni verebilir, yıllık izin için görüş belirtir.

            Bu düzenlemenin uygulanmasına ilişkin her hangi bir idari yargı yeri kararına rastlayamadık. Ancak, Anayasanın 129. maddesi, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunun kapatılabilmesine imkan vermekte ise de, bu cezaları içeren yasalarda açık hüküm olmaması halinde yargı yoluna gidilebileceği, Danıştay’ın yerleşik uygulaması haline gelmiş bulunmaktadır. Genel Kanun olmasına rağmen, 657 sayılı Yasadan sonra yürürlüğe girmiş bulunan 5442 sayılı Yasanın Ek 1. maddesi uyarınca verilecek uyarma ve kınama cezaları için de, yargı yolunun açık olduğunu söyleyebiliriz[14]. Bu konuda söylediklerimizin, yukarıda belirttiğimiz 1700 sayılı Kanun bakımından da aynen geçerli olduğunu belirtmekle yetinelim.

III. DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARI KONUSUNDA DOĞRUDAN DÜZENLEME GETİRMEYİP BU HUSUSUN DÜZENLENMESİNİ YÖNETMELİKLERE BIRAKAN ÖZEL KANUNLAR

            Yukarıda, disiplin suç ve cezaları konusunda düzenleme sevkeden ve bu itibarla, 657 sayılı Kanunun 125. maddesi bakımından özel kanun sayılması gereken düzenlemelere değindik. Şimdi ise, 657 sayılı Kanuna göre özel kanun sayılması gereken yasal düzenlemeler üzerinde duracağız ve fakat şimdi üzerinde duracağımız yasal düzenlemelerin öncekilerden temel farkı, disiplin suç ve cezalarını doğrudan düzenlemek yerine, bu konudaki düzenlemelerin yönetmelikle yapılacağı kuralına yer vermiş bulunmalarıdır.

            Disiplin suç ve cezaları, yönetmelik veya diğer idari düzenleyici işlemlerle düzenlenebilir mi? Daha doğrusu, yasal bir düzenleme olmadıkça, bu alanda ilk elden idari düzenleyici işlemlerle düzenleme getirebilme hukuksal olanağı var mıdır[15]? Bu sorulara yeterli bir yanıt verebilmek için, disiplin suç ve cezalarının niteliğinin çözümlenip saptanması gerekmektedir. Böyle bir çözümlemeye girişmek ise, -söylemeye gerek yok ki- bu çalışmanın konusu dışında kalmakta ve kapsamını aşmaktadır. Dolayısıyla, bu konudaki tartışmalara girmeden, biz yalnızca ilgili yargı kararları ışığında uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunun açık olup olmadığı konusunu ele alıp incelememizi sürdürmekle yetineceğiz.

            İlgili kanunun disiplin suç ve cezalarını doğrudan düzenlemek yerine, bu konudaki düzenlemeyi yönetmeliğe bırakan kanunların başında, 04.11.1981 tarih ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu gelmektedir. Adı geçen Kanunun 53.maddesine göre, “Öğretim elemanları, memur ve diğer personelin disiplin işlemleri, disiplin amirlerinin yetkileri, Devlet memurlarına uygulanacak usul ve esaslara göre Yükseköğretim Kurulunca düzenlenir”. Bu yetkiye dayanılarak, 21.08.1982 gün ve 17789 sayılı Resmi Gazete’de  yayımlanan Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliği çıkarılmıştır. Bu Yönetmelikte, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda yer alan, uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarına ek olarak; yönetim görevinden ayırma ve görevinden çekilmiş sayılma ile, üniversite öğretim mesleğinden veya kamu görevinden bir daha alınmamak üzere çıkarılma cezaları da yer almıştır (m.4)[16].

            Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliğinin, “İtiraz Süresi ve Yapılacak İşlem” başlıklı 48. maddesinde, disiplin amirleri ve kurulları tarafından verilen disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazlara ilişkin usul ve esaslar hükme bağlanmış ve aynı maddenin 3. fıkrasında da, uyarma ve kınama cezaları yönünden itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararların kesin olduğu, bu kararlar aleyhine idari yargı yoluna başvurulamayacağı yolunda, eskiden yer alan kural;   “Anayasanın 130 ve 131. maddeleri, kamu hizmeti görevlileri ile ilgili hükümlerden ayrı olarak, yükseköğretim kurumları ve üst kuruluşları ile ilgili farklı düzenlemeler getirmiş ve 130. maddesinde, yükseköğretimle ilgili hangi hususların kanunla düzenlenmesi gerektiğini belirlerken bunların arasında disiplin suç ve ceza işlerini de saymıştır.

            Bu kurala uygun olarak yürürlükte bulunan 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 53. maddesinin (b) bendi, öğretim elemanları, memur ve diğer personelin disiplin işlemlerinin, disiplin amirlerinin yetkilerinin Devlet memurlarına uygulanan usul ve esaslara göre Yükseköğretim Kurulunca düzenleneceğini belirtmiş, aynı Kanunun 65. maddesinin (9) bendinde de bu düzenlemenin yönetmelik şeklinde olmasını hükme bağlamıştır. Ancak söz konusu Kanunda uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurma hakkını engelleyen herhangi bir kurala yer vermemiştir.

            Burada, kanunun İdareye tanıdığı yetki, sadece, disiplin suç ve cezalarına, Devlet memurlarına uygulanan usul ve esaslara göre paralel hükümler getirilmesine yönelik olup, dava açma hakkını kısıtlamak amacıyla kullanılamaz.

            Dava konusu olan Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliğinin 48. maddesinin 3. fıkrasında ise bu yetkini aşıldığı ve Anayasanın 13. maddesi ile ancak kanunla hak aram hürriyetine getirilebilecek sınırlamaya Yönetmelik hükmünde yer verildiği anlaşılmaktadır.

            Bu durumda Anayasanın 13. maddesine ve 2547 sayılı Kanuna aykırı olarak düzenlendiği anlaşılan, uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı mercilerine başvurma hakkını engelleyen Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliğinin 48. maddesinin 3. fıkrasının iptaline…”[17] denilerek, Danıştay tarafından iptal edilmiştir.

            2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 54. maddesi ile 65. maddesinin a/9 bendi hükümlerine dayanılarak çıkarılan ve 13.01.1985 gün ve 18634 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yükseköğretim Kurumları Öğrenci Disiplin Yönetmeliği’nin, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağı yolundaki eski 33.maddesi hükmü de; “ … İdari işlemlere karşı yargı yolunun açık olmasının, temel ilke olduğu, ancak hak arama hürriyetinin bazı genel ve özel nedenlerle sınırlanabileceği sonucunun ortaya çıktığı; 129. maddede kamu hizmeti görevlilerine ilişkin olarak, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği belirtilerek, genel kurala bir istisna getirildiği, oysa aynı doğrultuda bir istisnanın Anayasanın Yükseköğretim Kurumları ile ilgili maddelerinde yer almadığı ve maddede disiplin ve ceza işlerinin kanunla düzenleneceğinin belirtilmesi ile yetinildiği, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun, Yükseköğretim kurumları öğrencilerinin disiplin işleri ilgili 54. maddesinde de uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulamayacağı yolunda bir hüküm bulunmadığı; Anayasa ve kanun ile öngörülmeyen bir sınırlamanın Yönetmelikle düzenlenemeyeceği; Anayasanın 129. maddesindeki hükmün, kıyas yoluyla Yükseköğretim kurumları öğrencileri için uygulanmasının da Anayasanın 13. maddesine aykırılık oluşturacağı gerekçesiyle…”, Yükseköğretim Kurumları Öğrenci Disiplin Yönetmeliğinin 33. maddesinin 1. fıkrasının iptaline karar veren Danıştay 8. Dairesinin 13.11.1992 gün ve E. 1992/609, K. 1992/2809 sayılı kararı, temyiz başvurusu üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu tarafından da onanmıştır[18].

            26.09.1978 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan İş ve İşçi Bulma Kurumu Genel Müdürlüğü Personel Yönetmeliği’nin, itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararlar kesin olup, bu kararlar aleyhine idari yargı yoluna başvurulamaz hükmünü taşıyan 132. maddesinin 4. fıkrası hükmü de, açılan bir dava üzerine, Danıştay 10. Dairesinin 05.02.1991 gün ve E. 1988/1151, K. 1991/354 sayılı kararıyla iptal edilmiş ve söz konusu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca da, “ Anayasanın 129. maddesinin 3. fıkrasında yer alan, ‘Uyarma ve kınama cezaları ile ilgili olanlar hariç, disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz’ hükmü uyarınca, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği belirtilmiştir. Ancak, bu yönde bir kısıtlamanın, normlar hiyerarşisine göre yasa ile getirilebileceği de açık bulunmaktadır. Bu itibarla, yönetmelik hükmü ile yargı denetimine sınır konulması düşünülemez.

            Diğer yandan, 3011 sayılı Resmi Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun’un 1. maddesi b bendi, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan yönetmeliklerin  Resmi Gazete’de yayımlanması gerektiği hükmünü taşımaktadır.

            Bu durumda, davaya konu İş ve İşçi Bulma Kurumu Personel Yönetmeliğinin yasal zorunluluğa karşın Resmi Gazete yayımlanmamış olmasının yanı sıra, ‘itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararlar kesin olup, bu kararlar aleyhine idari yargı yoluna başvurulamaz’ hükmü ile yargı denetimine kısıntı getirilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığından, Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu kararının, sözü edilen Yönetmeliğin dava konusu 132.maddesinin 4. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının usul ve yasaya uygun bulunduğu, temyiz dilekçesinde öne sürülen hususların, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı sonucuna varılmaktadır.” gerekçesiyle onanmıştır[19].

            09.07.1945 tarih ve 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununa dayanılarak çıkarılan Sosyal Sigortalar Personel Yönetmeliği’nin 146.maddesinde yer alan, uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağı kuralı nedeniyle, Kuruma tabi olarak çalışan bir personele verilen kınama cezasının iptali istemiyle açılan davayı reddeden Ankara 3. İdare Mahkemesinin kararı, yapılan temyiz incelemesi üzerine, “ Uyuşmazlık davacının kınama cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemden doğmuştur.

            İdare Mahkemesince, Anayasanın 129/3 ve SSK Personel Yönetmeliğinin 146. maddelerinde yer alan kurallar ile uyarma ve kınama cezalarının idari yargı denetimi dışında bırakıldığı gerekçesiyle, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

            2709 sayılı Anayasanın Temel Haklar ve Ödevler kısmının Kişinin Hakları ve Ödevleri bölümünde yer alan Hak Arama Hürriyeti başlıklı 36. maddesinin 1. fıkrasında aynen ‘Herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma hakkına sahiptir’ hükmüne yer verilmiş, Anayasanın aynı kısmında yer alan Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması başlıklı 13. maddesinde de sınırlamanın, temel hak ve hürriyetlerin niteliği ne olursa olsun mutlaka kanun ile yapılması öngörülmüştür.

            Anayasanın 129. maddesindeki, uyarma ve kınama cezaları ile ilgili olanlar hariç, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağı yolundaki hüküm, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği anlamını taşımakla, yukarıda açıklanan hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddeye özel bir sınırlama getirmiştir. Ancak bu sınırlamanın yalnızca yasama organı tarafından getirilebileceği açıktır.

            Davacının görev yapmakta olduğu Sosyal Sigortalar Kurumu, kendi özel kuruluş kanunun olan bir kurum olması nedeniyle, davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Yasasına tabi olmayıp 4792 sayılı Kanuna tabi olduğu açıktır.

            4792 sayılı Kanunda ise uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurma hakkını engelleyen herhangi bir kurala yer verilmemiştir.

            Bu durumda, davacı hakkında 657 sayılı Yasa hükümleri uygulanamayacağına ve uygulanması gerek 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Yasasında da kınama cezasına karşı idari yargı yolunun kapalı olduğuna ilişkin bir hüküm bulunmadığına göre, idare mahkemesince dava konusu disiplin cezasının incelenmesi ve esası hakkında karar verilmesi gerekmektedir.” gerekçesiyle, Danıştay tarafından bozulmasına karar verilmiştir[20].

            Bu konuda belirteceğimiz bir düzenleme de, 2954 sayılı TRT personeli hakkındaki yasal düzenlemedir. TRT’de muhabir olarak görev yapan bir kişiye verilen uyarma cezasının iptali istemiyle açılan dava, İstanbul 3. İdare Mahkemesince, uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yolu kapalı olduğu gerekçesiyle incelenmeksizin reddedilmiş, yapılan temyiz başvurusu üzerine ise, “Uyuşmazlık, TRT…Haber Müdürlüğünde muhabir olarak görev yapan davacının, uyarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemden doğmuştur. 17.02.1991 gün ve 20789 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu Sözleşmeli Personel Yönetmeliğinin 87. maddesinde, disiplin amirleri tarafından verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı itirazın varsa bir üst disiplin amirine yoksa disiplin kuruluna yapılabileceği, itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararların kesin olduğu, uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulamayacağı kuralları yer almaktadır.

            İdare mahkemesince anayasal, yasal ve yönetsel kurallarla TRT Kurumu sözleşmeli personeline verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yolu kapatıldığı gerekçesiyle, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

            2709 sayılı Anayasanın Temel Haklar ve Ödevler kısmının Kişinin Hakları ve Ödevleri bölümünde yer alan Hak Arama Hürriyeti başlıklı 36. maddesinin 1. fıkrasında aynen ‘Herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma hakkına sahiptir’ hükmüne yer verilmiş, Anayasanın aynı kısmında yer alan Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması başlıklı 13. maddesinde de sınırlamanın, temel hak ve hürriyetlerin niteliği ne olursa olsun mutlaka kanun ile yapılması öngörülmüştür.

            Davacının görev yapmakta olduğu Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu, kendi özel kuruluş yasası olan bir kurum olması nedeniyle, davacının 657 sayılı Devlet Memurları Yasasına tabi olmayıp 2954 sayılı  Türkiye Radyo ve Televizyon Yasasına tabi olduğu açıktır.

            2954 sayılı Yasada ise uyarma ve kınama cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurma hakkını engelleyen herhangi bir kurala yer verilmemiştir.

            Bu durumda, davacı hakkında 657 sayılı Yasa hükümleri uygulanamayacağından ve uygulanması gereken 2954 sayılı Türkiye Radyo-Televizyon Yasasında da uyarma cezasına karşı idari yargı yolunun kapalı olduğuna ilişkin bir hüküm bulunmadığına göre, idare mahkemesince dava konusu disiplin cezasının incelenmesi ve esası hakkında bir karar verilmesi gerekmektedir.

            Öte yandan, yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun yönetmelikle düzenlenmesine hukuki olanak bulunmadığından bu yöndeki kısıtlama yönetmelikle getirilemeyeceğine göre, aksi yöndeki idare mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” gerekçesiyle, Danıştay tarafından yerel mahkeme kararının bozulmasına karar verilmiştir[21].

            Ne, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’de ve ne de Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejimini Düzenleyen 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yoluna başvurulamayacağına dair bir hüküm bulunmadığı halde, aksi yönde kural sevkeden, 26.01.1994 gün ve 21830 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliği’nin 31 ve 32. maddelerini gerekçe göstererek, uyarma cezasının iptali istemiyle açılan davayı reddeden Ankara 6. İdare Mahkemesinin kararı, temyiz üzerine Danıştay tarafından; “Uyuşmazlık, TEDAŞ Başmüfettişi olan davacının, uyarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemden kaynaklanmıştır.

            TEDAŞ Genel Müdürlüğü Disiplin Yönetmeliğinin 31. maddesinde, disiplin amirleri tarafından verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı itiraz varsa bir üst disiplin amirine, yoksa Disiplin Kuruluna yapılabileceği, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve görevden çıkarma cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabileceği, 32. maddesinde de, itiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararların kesin olduğu, bu kararlar aleyhine idari yargı yerine başvurulamayacağı kuralları yer almaktadır.

            2709 sayılı Anayasanın Temel Haklar ve Ödevler kısmının Kişinin Hakları ve Ödevleri bölümünde yer alan Hak Arama Hürriyeti başlıklı 36. maddesinin 1. fıkrasında aynen ‘Herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma hakkına sahiptir’ hükmüne yer verilmiş, Anayasanın aynı kısmında yer alan Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması başlıklı 13. maddesinde de sınırlamanın, temel hak ve hürriyetlerin niteliği ne olursa olsun mutlaka kanun ile yapılması öngörülmüştür.

            Anayasanın 129. maddesindeki, uyarma ve kınama cezaları ile ilgili olanlar hariç, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağı yolundaki hüküm, uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği anlamını taşımakla, yukarıda açıklanan hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddeye özel bir sınırlama getirmiştir. Ancak bu sınırlamanın yalnızca yasama organı tarafından getirilebileceği açıktır.

            26.01.1994 gün ve 21830 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan TEDAŞ Ana Statüsünün 1. maddesinde, TEDAŞ’ın 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve değişiklikleri ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerinde değişiklik yapan 3771 sayılı Kanun Hükümlerine tabi olarak faaliyette bulunacağı belirtilmiştir.

            18.06.1984 gününde yürürlüğe giren 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 5. maddesinin 6. fıkrasında, ‘Bu Kanun Hükmünde Kararnamede öngörülen Personel Kanunu yürürlüğe girinceye kadar bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilemeyen hususlarda mevcut hükümlerin uygulanmasına devam edilir’ hükmüne yer verilmiştir.

            Anılan Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen Personel Kanunun olaya tarihi itibariyle yürürlüğe konulmadığı gibi, ne 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede, ne de daha sonra yürürlüğe giren ve yine Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejimini Düzenleyen 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede bu konuda bir sınırlama mevcut değildir.

            Bu durumda, davacı hakkında uygulanması gereken 233 ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerde uyarma cezasına karşı idari yargı yolunun kapalı olduğuna ilişkin bir hüküm bulunmadığını ve bu yöndeki kısıtlama yönetmelikle getirilemeyeceğine, idare mahkemesince davanın incelenmeksizin reddedilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

            Açıklanan nedenlerle Ankara 6. İdare Mahkemesi kararının bozulmasına oybirliği ile karar verildi.”[22]denilerek, bozulmuştur.

SONUÇ

            Yukarıda ortaya koyduğumuz gibi, disiplin hükümleri bakımından 657 sayılı Kanuna tabi olan kamu personeli hakkında verilen uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolu kapalı iken, aynı konuda, özel kanunlarına tabi olanlar bakımından bu yol açık bulunmaktadır. Kamu personeli arasında yaratılmış bulunan bu şekildeki farklı durum ve düzenlemelerin, Anayasanın “eşitlik” ilkesini ihlal etmediğini söylemek güçtür. Gerçekten de, eşitlik ilkesi karşısında, bu şekildeki farklı durum ve düzenlemelerin dayandırılabileceği ve haklılaştırılabileceği bir zemin bulunmamaktadır. Yapılacak bir yasal düzenleme ile uyarma ve kınama cezalarına karşı yargı yolunu kapatan hükmün Devlet Memurları Kanunundan çıkarılmasının isabetli olacağı kanaatindeyiz. Böyle bir düzenleme, disiplin hukuku ve hak arama özgürlüğü konusunda kamu personeli arasında mevcut olan ve açıklanması son derece güç bulunan farklılık ve eşitsizliği ortadan kaldıracağı gibi, olağanüstü bir dönemin ürünü olan düzenlemeyi mevzuatımızdan çıkarıp atmakla, Hukuk Devleti ve Avrupa ortak hukuku yolunda da atılmış önemli bir adım olacaktır.

 

---

(c) Gürsel Kaplan, 2011. Bu makale idare.gen.tr'de yazarı Gürsel Kaplan'ın isteği ve izniyle yayınlanmıştır (16 Nisan 2011 tarihli email).

---

 

 

Ana Sayfa: www.idare.gen.tr

Bu Sayfa: www.idare.gen.tr/kaplan.htm

 

Editör: K. Gözler

Email: kgozler[at]hotmail.com