TÜRK İDARE HUKUKU SİTESİ

(www.idare.gen.tr)

 

 

---

Kaplan, Gürsel, “5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu İle 5393 Sayılı Belediye Kanununa Göre Belediye Meclisi Kararları Üzerindeki Denetim”, Sosyal Bilimler Araştırma Dergisi (Prof. Dr. Hüseyin Hatemi’ye Armağan), Yıl: III, Sayı: 6, Vedat Kitapçılık, İstanbul, s. 233–256 (2005).

---

 

 

5216 SAYILI BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU İLE 5393 SAYILI BELEDİYE KANUNUNA GÖRE BELEDİYE MECLİS KARARLARI ÜZERİNDEKİ DENETİM

                                                                                                          Yrd.Doç.Dr. Gürsel KAPLAN[1]

            ÖZET

         

        Ülkemizde, yakın bir zaman içerisinde ve peş peşe çıkarılan kanunlarla gerçekleştirilmeye çalışılan Kamu Yönetimi Reformunun önemli bir ayağını teşkil eden Mahalli İdareler Reformu gerçekleştirilmiş bulunmaktadır. Söz konusu reformun kapsadığı konular ile taşıdığı değişiklikler; her biri ayrı bir çalışmanın konusunu teşkil edecek kadar oldukça önemli ve kapsamlıdır. Bu nedenle, biz inceleme konumuzu, söz konusu değişikliklerin belki de en önemlilerinden biri sayılabilecek olan belediye meclisi kararları üzerindeki denetime; ezcümle, mülki idare amirlerince belediye meclisi kararlarına karşı idari yargı yerlerine başvurulması ve getirebileceği sorunlara hasretmiş bulunuyoruz. Bu bağlamda, yeni yasal düzenlemelerin getirdiği kuralların genel olarak olumlu ve dünyada bu alanda yapılan düzenlemelere paralel olduğu söylenebilir ise de; söz konusu düzenlemelerin mehazını değilse bile, esin kaynağını teşkil eden Fransa’da ki düzenlemelerle karşılaştırıldığında bazı eksiklikler taşıdığı görülmektedir. Bu eksikliklerin bir kısmı, içtihat ve yerleşik uygulamalar ile giderilebilir ise de; tamamının aynı yol ve yöntemlerle giderilebilmesi mümkün olmadığından, bir takım yasal düzenlemelerin yapılması kaçınılmaz görünmektedir. Bu noktaların neler olduğu, çalışmamızda ortaya konmuştur. Fakat genel bir biçimde ifade etmek gerekirse, bu alandaki en büyük boşluk, yargılama süreci ile ilgili düzenlemelerin eksikliğinde kendisini göstermektedir. Daha açık bir ifadeyle, ilgili yasal düzenlemeler, belediye meclis kararları üzerindeki idari vesayet denetimini kaldırarak, onun yerine idari yargı yerlerince gerçekleştirilecek bir yasallık denetimine yer vermekle olumlu bir adım atmış iseler de; bunun beraberinde getirebileceği sorunları göz ardı ederek, buna ilişkin kurallar sevk etmeyi ihmal etmişlerdir.

      Oysa Fransa’da, belediye meclisi kararlarının ilgili olduğu konular dikkate alınmak suretiyle, yürürlüğe girişleri de dahil olmak üzere, yargılama prosedürü bakımından özel birtakım düzenlemelere tabi tutulmuş; bu suretle, ilgili kararın gerek hemen yürürlüğe girmesinin ve gerekse yürürlüğe girdikten sonra yargı yerlerince iptal edilmesinin getirebileceği sorunları minimum düzeye çekecek düzenlemelere yer verilmiştir. Bu bağlamda, bazı kararların yürürlüğe girebilmesi mülki idare amirine bildirilmelerini izleyen tarihin üzerinden belli bir sürenin geçmesi koşuluna tabi kılınmış ve dahası bu tür işlemlere karşı dava açıldığında otomatik olarak yürütmenin duracağı kabul edilmiş ve davanın da belli bir süre içinde esastan karara bağlanması öngörülmüştür. Bizde ise, belediye meclis kararlarının niteliği ve ilgili oldukları konu hiç dikkate alınmayarak hepsi aynı hukuki rejime tabi tutulduktan başka, ne ilgili karar aleyhine yargı yerine başvurmadan önce ve ne de özellikle yargı yerine başvurduktan sonra hiçbir özel düzenlemeye yer verilmemiştir. Gerekli yasal düzenlemeler yapılmadığı takdirde, bu durumun birtakım sorunlara yol açması kaçınılmaz görünmektedir.

Anahtar Kelimeler: İdari vesayet denetimi, idari yargıya başvuru, mülki idare amiri, belediye meclis kararı, yasallık denetimi.

             GİRİŞ

            Ülkemizde, yerel yönetimler alanında, uzun zamandan beridir gerçekleştirilmesi beklenen reform nihayet gerçekleştirilmiş bulunmaktadır. Kamu Yönetimi Reformunun önemli bir parçasını teşkil söz konusu reformla son derece önemli ve kapsamlı düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Gerçekten de, gerek 10.7.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu[2] ve gerekse 13.7.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu[3] ile 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu[4], bu alanda şimdiye kadar yürürlükte bulunan yasal düzenlemeleri ortadan kaldırarak; “reform” olarak nitelendirilmeyi hak edecek kadar önemli ve geniş kapsamlı yenilik ve değişiklikler getirmiş bulunmaktadırlar. Kuşkusuz söz konusu yenilik ve değişikliklerin hepsine değinmemiz, incelememizin konusu ve sınırlarını aşacaktır.  Zira bunlardan her biri, ayrı bir incelemenin konusunu teşkil edecek kadar önemli ve kapsamlıdır. Dolayısıyla, biz bu çalışmada, söz konusu değişikliklerden payını alan bir konu olarak merkezi idarenin idari vesayet denetimi yetkisini kullanarak belediye meclisi kararlarını iptal etme, onaylamama, uygulanmasını erteleme ve hatta bazen değiştirme biçimindeki yetkilerinin son bularak; bunların yerine getirilen yeni düzenlemeleri ve getirebileceği sorunları irdelemeye çalışacağız. Bunu yaparken, Fransa’daki durumla karşılaştırmaya da yer vereceğiz.  Çünkü bizde, yukarıda anılan kanunlarla gerçekleştirilen reform, Fransa’da da 2 Mart 1982 ve 22 Temmuz 1982 tarihli kanunlar ile 28 Mart 2003 tarihli kanunla gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla, Fransa’da bu alanda gerçekleştirilen reform bizdekine tekaddüm ettiği için, oradaki uygulamanın sergilediği deneyimlerden çıkarılacak bazı dersler olduğuna inanıyoruz. Ayrıca, bizde, bu alanda gerçekleştirilen değişikliği daha iyi ortaya koyabilmek için, değişiklikten önceki durum ve düzenlemelerin özet halinde de olsa belirtilmesinin faydalı olduğunu düşünüyoruz.    

         I- FRANSA’DAKİ DURUM

         A-Önceki Yasal Düzenlemelere Göre

         Merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki idari vesayet denetimi konusunda ilk akla gelen ülke, şüphesiz Fransa’dır. Gerçekten de, Fransa daima merkeziyetçi yönetim modelinin prototipi olarak gösterilmiştir[5]. Bugün için bu özelliğinden çok şey kaybetmiş olsa da, hâlâ üniter bir devlet olarak; merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde belli bir denetim ve gözetime sahip olmasıyla ilgili esasları korumaktadır[6]. Fransa’nın üniter bir devlet modeli ve merkeziyetçi yönetim sistemini benimsemesinin tesadüfi veya serbest iradeyle yapılmış bir tercihin ürünü olmadığı; aksine, feodal dönemden gelen parçalanmışlığı ve yerel güç odaklarının direncini kırmak için böyle bir sistemin benimsenmek zorunda kalındığı ifade edilmektedir[7].

         Fransa’da bugün dahi geçerli olan idari yapının temelleri, Devrim zamanında ve Devrim Takvimine göre VIII. Yüzyılda yapılan düzenlemelerle atılmıştır[8]. Zaman içerisinde, katı merkeziyetçi yapının yumuşatılması yönünde bazı adımlar atılmışsa da, bu yönde hatırı sayılır bir değişim ve dönüşüm gerçekleştirememiştir. Bu konuda asıl ciddi adım, IV. Cumhuriyet Anayasası olan 1946 Anayasasının 87. maddesi ile atılmıştır[9]. Fakat gerekli yasal değişiklikler yapılmadığı için, mahalli idarelerin genel seçimler sonucu belirlenecek organlarınca serbestçe yönetileceğini öngören söz konusu anayasal düzenleme tam olarak hayata geçirilememiştir[10]. Gerçekten de, Fransa’da yerel yönetimler alanında 1982 yılında gerçekleştirilen reforma kadar mahalli idarelerin yönetimi ve bunlar üzerindeki idari vesayet denetimi ile ilgili kurallar dağınık bir biçimde değişik yasal düzenlemelerde yer almaktaydı ve her bir mahalli idare kuruluşu ve hatta organı hakkında değişik bir denetim modeli öngörülmüştü[11]. Gerek ilgili yasal düzenlemelerin dağınıklığı ve gerekse öngördükleri vesayet denetiminin kapsam itibariyle geniş ve içerik itibariyle de katı olduğu yönündeki eleştiri ve şikayetlerin giderek artması üzerine, önce 5 Ocak 1959 tarihli Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Ordonnance) ve ardından da, belediyesel özgürlükler ve belediye yönetimi hakkında 31 Aralık 1970 tarihli Kanunla önemli birtakım değişiklikler gerçekleştirilmiştir[12]. Söz konusu Kanun, önceki döneme göre, hem vesayet denetiminin kapsamını daraltmış ve hem de denetime tabi işlemler üzerindeki denetimi hafifletmiş olmakla birlikte, yine de, ciddi bir denetimi muhafaza etmeyi de ihmal etmemişti[13]. Örneğin, mahalli idare kuruluşlarının bazı işlemleri ancak valiye bildirilmelerini izleyen tarihten belli bir süre sonra (belediye idaresinin organlarınca tesis edilen işlemler için 15 gün, bölge idaresi genel meclislerinin kararları için 10 gün) yürürlüğe girebiliyordu[14]. Vali, belediye organlarınca yapılan işlemleri doğrudan iptal edebiliyordu; bölge genel meclislerince tesis edilenleri ise, iptalleri için hükümete başvurabiliyordu[15]. Ayrıca, Kanunda sınırlı olarak sayılmış bulunan bazı işlemler ise, ancak valinin açık onayından sonra yürürlüğe girebiliyordu[16]. Vali, aynı zamanda, önceki yıl bütçesinin açık vermesi vb. hallerde, belediye bütçesi üzerinde gerekli değişiklikleri yapma yetkisine de sahipti[17].

         B- Yeni Yasal Düzenlemelere Göre

         Fransa’da, bölge, il özel idareleri ve belediyelerin hak ve özgürlükleri hakkında 2 Mart 1982 tarihli Kanun ile[18] bölge, il özel idareleri ve belediye otoriterlerinin işlemleri üzerinde uygulanacak denetimin koşullarını gösteren ve bölge, il özel idareleri ve belediyelerin hak ve özgürlükleri hakkında 2 Mart 1982 tarihli kanunu değiştiren ve tamamlayan 22 Temmuz 1982 tarihli Kanun[19], yerel yönetimler alanında reform olarak nitelendirilen önemli yenilik ve değişiklikler getirmiş bulunmaktadır. Söz konusu reform, Anayasanın, mahalli idareler üzerinde denetim öngören 72. maddesinde değişiklikler gerçekleştiren 28 Mart 2003 tarihli Kanunla da sürdürülmüştür[20]. Buna göre, artık yerel yönetim kuruluşlarınca alınan kararlar usulüne uygun bir şekilde ilan veya tebliğ edilmekle, kendiliğinden yürürlüğe girebileceklerdir. Bu kuralın istisnası olarak, sadece kanunda sayılmış bulunan bazı işlemlerin yürürlüğe girebilmesi, merkezi idarenin temsilcisi olarak valiye bildirilmesi şartına tabi kılınmıştır. Bunları ifade etmek için “valiye bildirilmesi zorunlu olan işlemler” ifadesi kullanılmaktadır. Gerçi, bu kategoriye giren işlemlerin sayısı hiç de azımsanacak gibi değildir. Örneğin, yerel yönetim birimlerinin[21] kurul halinde aldığı kararlar (délibérations) ile aynı kurulların yetki devrinde bulunması üzerine yetkili kişilerce alınan kararlar (décisions)[22]  belediye başkanı ve bölge genel meclisi başkanının kolluk yetkisini kullanması çerçevesinde tesis ettiği bireysel (birel) veya düzenleyici işlemler (bölge meclisi başkanının ise bu konuda işlem tesis etme yetkisi bulunmamaktadır) yerel yönetim otoritelerinin diğer tüm konularda tesis ettikleri düzenleyici işlemler, yerel yönetim kuruluşlarında çalışan personel hakkında tesis edilen atama, derece yükselmesi, göreve son verme, uyarma ve kınama cezalarının dışında kalan diğer disiplin cezalarının verilmesine dair işlemler ile ihale sözleşmeleri, borçlanma sözleşmeleri, kanun hizmetlerinin yürütülmesiyle ilgili imtiyaz ve iltizam (affermage) sözleşmeleri (ve bunlar hakkında yeterli denetimin yapılmasını sağlayacak ilgili bütün belge ve işlemler) gibi işlemler bu kategoriye girmektedir[23]. Görüldüğü üzere, önemli oldukları varsayılarak, yürürlüğe girebilmeleri için valiye bildirilmeleri[24] zorunlu olan işlemler bir hayli fazladır[25]. Bildirim zorunluluğu ile güdülen amaç; bu tür işlemlerin valinin bilgisi ve dolayısıyla kontrolü dışında kalmamasıdır. Gerçi, valinin söz konusu işlemleri iptal etme, değiştirme, yürürlüğünü durdurma gibi yetkileri artık bulunmamaktadır. Ancak, bu defa da valiye, bu işlemlere karşı idari yargı yoluna başvurarak iptalini isteme yetkisi tanındığından; valinin söz konusu yetkisini kullanıp kullanmayacağına karar verebilmesi için bildirim zorunluluğu getirilmiştir.

         Mahalli idare kuruluşlarının yukarıda sayılanlar dışında kalan, yani anılan sözleşmeler dışında kalan sözleşmeleri, özel hukuka tabi işlemleri, özel bir şirketin sermayesine katılma ile ilgili işlemleri, kolluk alanında ve yerel yönetim birimlerinin çalışanları hakkında tesis edilmiş olup da, yukarıda belirtilen kategori dışında kalanlar (ör. uyarma ve kınama cezaları) ile, belediye başkanının Devletin temsilcisi sıfatıyla hareket ederek tesis ettiği işlemler[26], yetkili makamlarca yapılıp usulüne uygun bir şekilde ilân veya tebliğ edilmekle yürürlüğe girerler[27]. Diğer bir ifadeyle, bu ikinci kategoride yer alan işlemlerin yürürlüğe girebilmesi, valiye bildirilmeleri şartına tabi tutulmamıştır.

         İşte, mevcut yasal düzenlemelere göre; merkezi idarenin temsilcisi olarak valinin, gerek kendisine bildirilmesi zorunluluğuna tabi olan ve gerekse böyle bir zorunluluğa tabi bulunmayan işlemler üzerinde doğrudan bir vesayet denetimi kalmamıştır[28]. Vali, ancak, birinci kategoriye giren işlemler hakkında; “déféré préfectoral”[29] denilen ve kısmen, genel hükümlere göre özellik arz eden bir yetkiyi kullanarak; ikinci kategoriyi teşkil eden işlemler hakkında ise, iptal davasıyla ilgili genel hükümlerin kendisine tanıdığı yetkiyi kullanarak[30], idari yargıda iptal davası açabilir. Hemen belirtelim ki, her iki durumda da, ulusal savunmayı ilgilendiren işlemler hariç olarak üzere[31], vali ancak işlemin yasallığı yönünden bir gerekçeyle idare mahkemesine başvurabilir ve mahkemede, bu sınırlar içinde kalarak bir denetim gerçekleştirmek durumundadır. Diğer bir ifadeyle, ulusal savunmayı ilgilendirenler hariç, mahalli idare kuruluşunun işlemi üzerindeki denetim, yerindeliği kapsamayacaktır. Anılan kanunlar, yerindelik denetimini dışlamıştır. Böylece, gerçekleştirilen reformla, önceki durum tamamen tersine çevrilmiş; artık işlemi onaylanmayan yahut iptal edilen veya istisnaen de olsa değiştirilen mahalli idare kuruluşu değil; mahalli idare kuruluşunca tesis edilen işlemin yasaya aykırı olduğunu ileri süren vali dava açmak zorunda kalacaktır[32]. Dolayısıyla, reformdan önce,  vali tarafından a priori olarak gerçekleştirilen ve bazen yerindeliği de içeren vesayet denetimi; yerini idari yargı yerlerince gerçekleştirilen ve yalnızca yasallıkla sınırlı bir a posteriori idari denetime bırakmıştır[33].

         Mahalli idare kuruluşlarının işlemleri üzerinde gerçekleştirilecek denetim, genel olarak yukarıda anlatılan şekilde olmakla birlikte, bütçeleri üzerinde ise kısmen farklı bir denetim usulü öngörülmüştür. Şöyle ki; ilgili mahalli idare kuruluşunun genel karar organı olan meclisince kabul edilen bütçe de; diğer işlemler gibi, valiye bildirilmekle kendiliğinden yürürlüğe girmektedir[34]. Ancak; bütçenin uygulanacağı mali yılın 31 mart tarihine kadar oylanarak kabul edilmemiş olması veya yapılıp onaylanmış olmakla birlikte, gelir-gider dengesi bakımından dengesiz olması veya yasal olarak yapılması zorunlu bulunan giderlerin bütçede yer almamış olması; önceki yıl bütçesinin belli bir oranda (ilgili mahalli idare kuruluşuna göre %5 ile %10 arasında değişmektedir) açık vermiş olmasına rağmen yeni bütçede bunu giderecek düzenlemelere yer verilmemiş olması halinde vali; Bölgesel Sayıştay’a[35] başvurarak, ama oradan alacağı görüşle bağlı olmaksızın, ilgili mahalli idare kuruluşunu uyardıktan sonra durumun gerektirdiği her türlü önlemi alma ve değişikliği yapma yetkisine sahiptir[36]. Dolayısıyla, 1982 tarihli kanunlar her ne kadar mali konudaki vesayet denetimi yetkisinin sona erdiğini ilan etmiş olsalar da, bu alanda vesayet denetiminden de öte, bir ikame yetkisinin (pouvoir de substitution) bulunduğu ortadadır[37]. 6 Şubat 1992 ile 29 Ocak 1993 tarihli kanunlar rüşvet ve yolsuzlukla daha etkin bir mücadele için Bölge Sayıştaylarının rolünü güçlendirerek; valiye, her zaman için Bölge Sayıştaylarına başvurarak mahalli idare kuruluşunun bütçe yönetimini denetlemesi, onlar tarafından aktedilen ihale ve kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerini denetlemesini isteme yetkisi tanımıştır[38].

         Sonuç olarak, Fransa’da, kural olarak mahalli idareler üzerindeki vesayet denetimi yerini, idari yargı yerlerince, a posteriori olarak gerçekleştirilecek yasallık denetimine bırakmıştır[39]. Bu alanda asıl reform 1982 tarihli kanunlarla gerçekleştirilmiş olmakla birlikte, 28 Mart 2003 tarih Kanunla da, Anayasanın 72. maddesinde gerçekleştirilen değişiklikle, şimdiye kadar yapılan ve gelecekte aynı doğrultuda yapılabilecek düzenlemelerin Anayasaya aykırılığı tartışmasına da son verilmiştir[40].

 

II-            TÜRKİYE’DEKİ DURUM

A- Önceki Yasal Düzenlemelere Göre

1-     1580 Sayılı Belediye Kanununa Göre

Eski 1580 Sayılı Belediye Kanununun 71. maddesine göre, 70. maddenin 1,2,3,4,5,6,7,13 ve 15. fıkralarında gösterilen işler[41] hakkındaki meclis kararları ancak mahalli en büyük mülki amirin, yani kaymakam veya valinin onayından sonra kesinlik kazanabiliyordu ve dolayısıyla uygulanabilirlik kabiliyetine kavuşabiliyordu. Kanun, bu kararların onaylanması için bir haftalık bir süre öngörmüştü. Bir hafta içinde onaylanmayan kararlar, bütçe hariç[42], belediye meclisinin talebi üzerine Danıştay tarafından bir ay zarfında incelenerek, kararın onaylanması veya onaylanmaması şeklinde kesin bir kararla sonuca bağlanıyordu. Onaylanan kararlar, kesinlik kazanıp yürürlüğe girebiliyor; onaylanmayanlar ise kesinleşmiş olmuyor ve böylece yürürlüğe giremiyordu[43].

Belediye Kanunun 72. maddesine göre ise, 25 seneden fazla bir süre için yapılacak borç verme veya borç alma kararları, il idare kurulunun görüşü üzerine, valinin uygun görmesi ve Danıştay’ın kararıyla kesinlik kazanıyordu[44].

Belediye meclisinin yukarıda sayılanlar dışındaki karaları kesindi. Ancak Kanun, 73. maddesi ile bu karalara karşı da, belediye başkanına ve ilgililere[45] ilân tarihinden itibaren 10 gün içinde, il merkezi olmayan beldelerde vilayete, il merkezi olan beldelerde ise İçişleri Bakanlığı’na itiraz imkanı tanımak suretiyle, normalde merkezi idarenin denetimine tabi olmayan karalar için de, denetim yolunu açmış oluyordu. Bu durumda; vilayete yapılan itirazlar, kaymakamın görüşü alındıktan sonra, il idare kurulu tarafından en geç 15 gün içerisinde, İçişleri Bakanlığı’na yapılan itiraz ise, valinin görüşü alındıktan sonra Danıştay tarafından incelenerek en geç otuz gün içinde karara bağlanıyordu. Ayrıca, böyle bir itiraz üzerine valiye, itirazın karara bağlanmasına kadar, itiraz konusu kararın yürütülmesini ve uygulanmasını erteleme yetkisi de tanınmıştı[46]. Ancak, valiye tanınan bu yetki bir taraftan, “itiraz edilen karar” ile diğer taraftan da bu kararların “ilgili makamlarca incelenip karara bağlanana kadar” kullanılmak üzere iki noktadan sınırlandırılmıştı[47].

Yukarıda belirtilenler dışında, Kanunun 74. maddesi ile de ayrı bir denetim yolu öngörülmüştü. Buna göre, belediye meclisinin olağan ve olağanüstü toplantı zamanı ve yeri dışında veya kanunla öngörülen görev ve yetkilerine girmeyen konularda ya da mevzuata açıkça aykırı olarak aldığı kararlar; il merkezi olmayan belediyeler için valinin talebi üzerine il idare kurulu tarafından, il merkezi olan belediyeler için ise İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine Danıştay tarafından incelenerek onaylanmakta veya iptal edilmekteydi. Bu tür kararlar için yapılacak başvuru hakkında kanunda bir süre öngörülmediği için, her zaman yapılması mümkündü ve bu durum da, meclis kararlarını ilelebet iptal edilme tehdidi altında bulundurduğu için haklı olarak eleştirilmekteydi[48].

2-    3030 Sayılı Büyük Şehir Belediye Kanununa Göre[49]

3030 Sayılı Kanunun 14. maddesinin 3. ve 4. fıkraları ile Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında 3030 Sayılı Kanunun Uygulaması ile ilgili Yönetmelik’in 42. maddesine göre, ilçe belediye meclisin bütün kararları büyükşehir belediye başkanının onayına tabiydi[50]. Büyükşehir belediye başkanı, onay için kendisine sunulan ilçe belediye meclisi kararlarını en geç onbeş gün içinde inceleyerek, onamak istemediği kararları, tekrar görüşülmek üzere meclise iade edebilmekteydi. Bu yola gidildiğinde, ilçe belediye meclisi, kararlarında ancak üye tam sayısının 2/3 çoğunluğuyla ısrar ettiği takdirde karar kesinlik kazanıp uygulanabiliyordu. Kanunda, büyükşehir belediye başkanına, yalnızca ilçe belediye meclis kararlarını onaylama ya da onayı reddedip geri gönderme yetkisi tanınmış olduğu halde, yukarıda anılan yönetmeliğin 42. maddesi ile buna “tadilen tasdik” yetkisi de eklenmişti. Yönetmelikle getirilen bu düzenlemenin, hem yönetmeliklerle ilgili olarak Anayasanın 124. maddesinde öngörülen temel ilkelere ve hem de vesayet yetkisinin ancak kanunla öngörülüp düzenlenebileceğine dair, Anayasanın 127. maddesine aykırı olduğu ifade edilmiş[51] ve nitekim söz konusu hüküm Danıştay 6. Dairesinin 17.12.1996 tarih ve E. 1996/469, K. 1996/5824 sayılı kararlarıyla iptal edilmiş olup, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun 14.05.1999 tarih ve E. 1997/301, K. 1999/681 sayılı kararlarıyla da onanmıştı[52].

Şu halde, 3030 Sayılı Kanunun yürürlükte olduğu dönemde, ilçe belediye meclisinin bütün kararları büyükşehir belediye başkanının onayına tabiydi. Gerçi, anılan Yönetmeliğin 42. maddesine göre, büyükşehir belediye başkanının onaylamama, yani tekrar görüşülmesini isteme yolundaki kararına karşı ilçe belediye meclisinin yetkili idari yargı merciine başvurma hakkı vardı[53]. Ancak, bu yetkinin tanınmış olması da, ilçe belediye meclisi kararları üzerindeki vesayet denetiminin ağırlığına ilişkin eleştirilerin önünü kesmeye yetmiyordu[54].  

Büyükşehir belediye meclisi kararlarına gelince; 3030 sayılı kanunun 14. maddesine göre, bunların da Büyükşehir belediye başkanının onayına sunulması zorunluydu. Büyükşehir belediye başkanı, onaylamak istemediği kararların tekrar görüşülmesini istemek yetkisine sahipti. Bu durumda, meclis kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ettiği takdirde karar kesinleşmiş oluyordu.

Yukarıda belirtilen denetim dışında, 3030 Sayılı Kanuna göre, ilçe belediye meclisi ile büyükşehir belediye meclisi kararları üzerinde başka bir denetim öngörülmemişti. Ancak, buna rağmen, söz konusu meclis kararlarına karşı 1580 Sayılı Belediye Kanununun 73. ve 74. maddelerinde düzenlenen itiraz yolunun işletilip işletilemeyeceği uygulamada tartışma konusu olmuş ve gerek Danıştay 1. Dairesi ve gerekse Danıştay İdari İşler Kurulu, oyçokluğuyla da olsa, söz konusu yasal düzenlemelerin bu durumda da uygulanabileceği sonucuna varmışlardı[55]. 1580 Sayılı Belediye Kanununun 73. ve 74. maddelerinde düzenlenmiş bulunan söz konusu itiraz yolu üzerinde daha önce durmuş olduğumuz için burada tekrar etmeyeceğiz. Ancak, şu kadarını belirtelim ki, söz konusu yasal düzenlemelerin öngördüğü itiraz yolunun büyükşehir belediye meclisi ve ilçe belediye meclisi kararları hakkında da geçerli olacağı yolundaki belirleme; Danıştay 1. Dairesinin ve İdari İşler Kurulu’nun oyçokluğu ile kabul ettiği bir belirlemedir ve doktrin tarafından eleştirilmekteydi[56]. 

          B - Yeni Yasal Düzenlemelere Göre

            1- 5393 Sayılı Belediye Kanununa Göre

            Adı geçen Kanunun 23. md. göre, “ Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir.

            Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

            Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilir. Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.

            Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kesinleşen meclis kararlarının özetleri on gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur.”

            Yeni düzenlemeyi eskisi ile karşılaştırdığımızda, önemli değişikliklerin gerçekleştirildiği hemen göze çarpmaktadır. Söz konusu değişiklikleri ana hatlarıyla şöyle özetleyebiliriz.

            -  Yukarıda gösterdiğimiz gibi, önceki düzenlemeye göre, meclis kararlarından bir kısmının kesinlik kazanabilmesi için mahalli en büyük mülki amirin onayı şarttı. Ayrıca, kesinlik kazanabilmesi için onayı zorunlu olmayan kararlara karşı da itiraz edildiği takdirde yine ya il idare kurulu ya da Danıştay’ın vereceği karara göre hukuki durum kesinlik kazanıyordu. Oysa yeni düzenlemede,  mülki idare amirinin önceden denetim yetkisine son verilmiştir. Buna göre, meclis kararının kesinlik kazanabilmesi için, hiçbir halde, mülki idare amirinin onayı zorunlu değildir. Yalnızca, yürürlüğe girebilmeleri, mülki idare amirine gönderilmesi koşuluna tabi kılınmıştır[57].

-        Fakat mülki idare amirinin, önceden denetim yoluyla sahip olduğu idari vesayet yetkisinin kaldırılmasıyla ortaya çıkan boşluğu bir ölçüde doldurmak gayesiyle olsa gerek, bu defa da, belediye başkanına görece sınırlı bir denetim yetkisi tanınmıştır. Şöyle ki; belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere meclise iade edebilir ve meclis, ancak üye tam sayısının salt çoğunluğuyla kararında ısrar ederse karar kesinleşir[58]. Bu arada şunu belirtelim ki, bu düzenleme ile belediye başkanına tanınmış olan denetim yetkisi, hukukumuzda bilinen iki tür idari denetim yetkisi olan hiyerarşik denetime de vesayet denetimine de girmemektedir. Çünkü belediye başkanı belediye meclisinin “üst makamı” olmadığı için bu yetki hiyerarşik denetim olarak görülemeyeceği gibi, bir kamu tüzel kişisinin başka bir kamu tüzel kişisi üzerindeki denetimi niteliğinde de olmadığından ve aynı tüzel kişilik içindeki bir makamın diğeri üzerindeki bir yetkiyi içerdiğinden, idari vesayet denetimi olarak görülmesi de mümkün değildir[59]. Bilinen hiçbir idari denetim türüne uymayan, kendine özgü (sui generis) bir yetki olarak ortaya çıkan bu yetkinin, belediyenin karar organının yürütme organınca denetlenmesi sonucunu doğurması itibariyle Anayasadaki “yerel özerklik” ilkesine uygunluğu da tartışmaya açıktır[60].

-        Ayrıca, önceki düzenlemede açıkça yer almayan bir yetki olarak, kesinleşen meclis

kararlarına karşı dava açma yetkisi de açık bir şekilde belediye başkanına tanınmış bulunmaktadır. Gerçi, önceki düzenlemede de (m.73) belediye başkanına, meclis kararının usulen ilan tarihinden itibaren on gün içinde, il merkezi olmayan beldelerde vilayete, il merkezi olmayan beldelerde ise İçişleri Bakanlığına itiraz imkanı tanınmıştı. Vilayete yapılan itirazlar, kaymakamın görüşü alındıktan sonra il idare kurulu tarafından en geç onbeş gün içinde, İçişleri Bakanlığına yapılan itiraz ise, valinin görüşü alındıktan sonra Danıştay tarafından en geç otuz gün içinde incelenerek karara bağlanacaktı. Gerek Danıştay’ın ve gerekse il idare kurulunun itiraz üzerine verdiği kararlar ise yargısal değil; idari nitelikte olduğu ve belediye başkanının söz konusu karalara karşı dava açabileceği hem Danıştay[61] hem de doktrin tarafından ittifakla kabul edilmekteydi[62]. Fakat yeni olan şey, hem dava açma hakkına açıklık ve kesinlik kazandırılmış olması ve hem de, dava açma süresinin on günle sınırlı tutularak, meclis kararının hukuki akıbetinin bir an önce kesinlik kazanmasının sağlanmak istenmiş olmasıdır.

-        Yine önceki düzenlemede, mülki idare amirlerine meclis karalarına karşı dava açma yetkisi konusunda açık bir kurala yer verilmediği halde, yeni düzenlemede açıkça buna yer verilmiştir. Gerçi, dava açma konusunda önceki yasanın 73. maddesinde yer alan ve yukarıda belediye başkanı için olduğunu söylediğimiz olanağın, mülki idare amirleri için de geçerli olduğu kabul edilmekteydi. Ancak, yeni düzenlemede buna açıklık ve kesinlik kazandırılmış olması ve bu yetkinin kullanılmasının idari yargıda genel dava açma süresi olan 60 güne kıyasla 10 gün gibi kısa bir süreyle sınırlı tutulması hem bir farklılık ve hem de olumlu yönde bir değişiklik olarak değerlendirilebilir. Fakat ileride değineceğimiz üzere, dava açma süresinin on gün gibi kısa bir süreyle sınırlı tutulmuş olmasının beraberinde bazı olumsuzlukları da getirebileceği söylenebilir.

            2- 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanununa Göre

            5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 14. maddesine göre, “Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir.

            Yeniden görüşülmesi istenilmeyen karalar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

            Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrar kararı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kararlar, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilir. Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.

            Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilir. 

            İlçe ve ilk kademe belediye meclislerinin bütçe ve imarla ilgili olanlar dışındaki kararları dayanak belgeleriyle birlikte büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Büyükşehir belediye başkanı, yedi gün içinde, gerekçesini de belirterek hukuka aykırı gördüğü kararların yeniden görüşülmesini isteyebilir. İlgili meclis, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile kararında ısrar ederse karar kesinleşir.

            Kesinleşen kararlar yedi gün içinde büyükşehir belediyesine gönderilir. Belediye başkanı kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargı merciine başvurabilir.

            Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.”[63]

            Yeni düzenlemeyi eskisiyle karşılaştırdığımızda başlıca şu farklılıkları ortaya koyabiliriz:

- İlçe ve ilk kademe belediyelerinin bütçe ve kesin hesap işlemleri üzerindeki idari vesayet denetimi bütünüyle son bulmuş olup[64], bu işlemlerin kesinleşmesi bakımından, 5393 sayılı Belediye Kanununun 62. ve 64. maddelerinde, eski yasal düzenlemelerden tamamen farklı bir usul benimsenmiştir[65].

- İmar konusunda vesayet yetkisi devam etmekle birlikte, bu yetkinin kullanımı

büyükşehir belediye meclisi ile büyükşehir belediye başkanı arasında paylaştırılmıştır. Ayrıca eklemek gerekir ki, büyükşehir belediye meclisine, imar planını değiştirerek onaylama yetkisi de tanındığı için, bir bakıma kendisine hiyerarşik yetki tanınmış olmaktadır. Zira vesayet yetkisinde, vesayet denetimine tabi makamın işlemini, kural olarak değiştirerek onaylama yetkisine yer yoktur. Nitekim bu husus 5216 sayılı Kanunun 14. maddesinin son fıkrasında şu şekilde bir düzenleme getirilerek, vesayet yetkisine yabancı olan bir kurala yer verilmiştir. “Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde, büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.”

Öte yandan aynı Kanunu 11. maddesi ile de büyükşehir belediyesine, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetleme yetkisi verilmiştir. Söz konusu düzenlemeye göre, “Büyükşehir belediyesi ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir. Denetim yetkisi, konu ile ilgili her türlü belge ve bilgi istemeyi, incelemeyi ve gerektiğinde bunların örneklerini almayı içerir. Bu amaçla istenecek her türlü bilgi ve belgeler en geç onbeş gün içinde verilir. İmar uygulamalarının denetiminde kamu kurum ve kuruluşlarından, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlardan yararlanılabilir.

            Denetim sonucunda belirlenen eksiklik ve aykırılıkların giderilmesi için ilgili belediyeye üç ayı geçmemek üzere süre verilir. Bu süre içinde eksiklik ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi eksiklik ve aykırılıkları gidermeye yetkilidir.

            Büyükşehir belediyesi tarafından belirlenen ruhsatsız veya ruhsat eklerine aykırı yapılar, gerekli işlem yapılmak üzere ilgili belediyeye bildirilir. Belirlenen imara aykırı uygulama, ilgili belediye tarafından üç ay içerisinde giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi 03.05.1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42. maddelerinde belirtilen yetkilerini kullanma hakkını haizdir. Ancak 3194 sayılı kanunun 42. madde(si) kapsamındaki konulardan dolayı iki kez ceza verilemez.”

            Bu durumda, büyükşehir belediyesinin, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imarla ilgili plan, karar ve uygulamaları üzerindeki denetim yetkisi iki ayrı maddede düzenlenmiş bulunmaktadır. İlk bakışta, bu şekildeki bir düzenlemenin yersiz ve gereksiz bir tekrara yol açtığı düşünülse de; 14. maddenin son fıkrasında yer alan denetimin ilçe ve ilk kademe belediye meclislerince yapılan imar planı ve değişikliklerin büyükşehir belediye meclisince nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenmesini kapsadığı; buna karşılık, kanunun 11. maddesinde öngörülen denetim yetkisinin ise, ilçe ve ilk kademe belediyelerin imarla ilgili her türlü uygulamalarının denetimini kapsadığı söylenebilir. Diğer bir ifadeyle 14. maddedeki düzenlemenin ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imarla ilgili düzenleyici işlemlerinin denetimini; buna karşılık, 11. maddedeki düzenlemenin ise ilçe ve ilk kademe belediyelerinin birel işlemlerini yani uygulama ile ilgili işlemlerinin denetimini hedeflediği düşünülebilir. Ayrıca belirtelim ki, kural olarak vesayet yetkisine yabancı olan “ ikame yetkisi” yani yerine geçerek işlem yapma yetkisine, 11. maddenin öngördüğü denetim çerçevesinde de açıkça yer verilmiştir.

            - İlçe ve ilk kademe belediye meclislerinin yukarıdaki kararları dışında kalan kararları ise, büyükşehir belediye başkanınca tekrar görüşülmek üzere gönderilmek istendiğinde, önceki düzenlemeden farklı olarak 15 gün içinde değil, 7 gün içinde geri gönderilmesi gerekir.

            - Ayrıca, önceki düzenlemeden farklı olarak, geri gönderme kararlarının da gerekçeli olması gerekmektedir. Gerekçe gösterme mecburiyeti yenidir. Fakat önceki yasal düzenlemede bu kural açıkça yer almamakla birlikte, eşyanın tabiatı gereği, geri gönderme kararlarında gerekçeye yer verilmesi söz konusu olmaktaydı.

            - Yine önceki düzenlemeden farklı olarak, geri gönderme gerekçesinin hukuka uygunlukla sınırlı olması gerektiği ifade dilmiştir. Bununla, büyükşehir belediye başkanının denetim yetkisinin yerindeliği kapsamayacağı ve ancak hukukilikle sınırlı bir denetim yetkisiyle donatıldığı açıkça vurgulanmış olmaktadır.

            - Büyükşehir belediye başkanınca yeniden görüşülmesi istenen kararların kesinlik kazanabilmesi için, önceki düzenlemeye göre, meclisin 2/3 çoğunlukla kararında ısrar etmesi şartı aranırken, şimdi ise salt çoğunlukla ısrar edilmesi yeterli sayılmış ve böylece daha az bir çoğunlukla, meclisin kararını kesinleştirebilmesi olanağı getirilmiş olmaktadır.

            - Önceki düzenlemede, kesinleşen kararların büyükşehir belediye başkanına gönderileceği yönünde bir düzenleme yok iken, yeni düzenlemede kesinleşen kararların 7 gün içinde büyükşehir belediye başkanına gönderileceği öngörülmüştür.

            - Nihayet, büyükşehir belediye başkanının kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargıya[66] başvurabileceği düzenlemesine yer verilmekle; önceki düzenlemede kanunda bulunmayan fakat Yönetmelikte yer verilen bu kural hem kanun metnine taşınmış ve hem de önceki düzenlemede dava açma süresi konusunda özel bir düzenlemeye yer verilmediği için 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun idari dava açma süreleri hakkında hüküm sevk eden 7. maddesi hükümlerine göre hareket edilmesi gerekiyordu. Ayrıca, kesinleşen kararın yürürlüğe girebilmesi, mahalli en büyük mülki idare amirine gönderilmesi şartına tabi kılınmış olup, mülki idare amirinin de karara karşı on gün içinde idari yargı merciine başvurma yetkisi bulunmaktadır. Böylece, yeni düzenlemede dava açma süresi 10 gün ile sınırlandırılmak suretiyle, dava konusu olabilecek meclis kararlarının dava konusu edilip edilemeyecekleri hususu daha kısa bir süre zarfında belli bir açıklık ve kesinliğe kavuşmuş olmaktadır. Fakat sürenin kısa tutulmuş olmasının yaratabileceği bazı sakıncalar olduğunu da tekrar belirtelim.   

 

III- BELEDİYE MECLİSİ KARARLARI ALEYHİNE İDARİ YARGIYA BAŞVURULMASI İLE İLGİLİ SORUNLAR

    A – Belediye Meclisi Kararları Aleyhine Kimler İdari Yargıya Başvurabilir

            Sorunun yanıtı hakkında düzenlemeler sevk eden 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun 14. maddesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunun 23. maddesine baktığımızda, şu süjelerin dava açma yetkisine sahip kılındıklarını görmekteyiz:

            - Büyükşehir belediye meclisinin kararlarına karşı büyükşehir belediye başkanı ve mahallin en büyük mülki idare amiri.

            - Büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinin kararlarına karşı ise, yalnızca büyükşehir belediye başkanı idari yargıya başvurma yetkisine sahip kılınmış olup, bunlar hakkında idari yargıya başvurma yetkisi mülki idare amirine tanınmamıştır. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, bu durumda ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinin kararları üzerinde merkezi idarenin hiçbir denetim yetkisi kalmamaktadır.

            - Diğer belediyeler bakımından ise, idari yargı yerine başvurma yetkisi hem belediye başkanına ve hem de mahallin en büyük mülki idare amirine tanınmıştır.

            İlgililerin de, yani meclis kararından bir hakkı yahut menfaati zedelenen gerçek ve tüzel kişilerin de[67], genel hükümler uyarınca dava açma hakkına sahip oldukları şüphesizdir. Burada, asıl üzerinde durulması gereken nokta, hiyerarşik üstlerinin mülki idare amirlerine dava açıp açmamaları konusunda emir verip veremeyecekleridir. Örneğin, bakanın vali ve kaymakama; yahut valinin kaymakama emir vererek, belediye meclisi kararını dava etmesi veya etmemesi veya açtığı davadan feragat etmesini istemesi halinde, bu yoldaki emirlere uyulması zorunlumudur? Eğer zorunlu olduğu sonucuna varılırsa; bir bakıma, vali ve kaymakamların hiyerarşik üstleri olan Bakan, Başbakan ve Bakanlar Kurulu’nun da dolaylı olarak dava açma yetkisine sahip olduklarını kabul etmek gerekir. Zira madem ki, vali ve kaymakam, hiyerarşik üstlerinin verdikleri emir doğrultusunda hareket etmek ve işlem yapmak zorundaysa, bu durumda, hiyerarşik amirlerin de, dolaylı da olsa dava açma yetkisine sahip oldukları söylenebilir. Dolayısıyla, yasada meclis kararlarına karşı, merkezi idarenin temsilcileri olarak yalnızca vali ve kaymakamların dava açabilme yetkisine sahip olduklarının belirtilmiş olmasının, yukarıdaki açıklamalar karşısında, kesin bir sınırlayıcılığı yoktur.

            Hiyerarşik üstlerin bu konuda verecekleri emirlerin bağlayıcı olup olmadığı meselesine gelince, Fransız Danıştayı, Boulazac kararında, bu yoldaki emirlerin bağlayıcı olduğu sonucuna varmıştır[68]. Anılan kararda, yasada açıkça yer almadığı için, vali dışındaki merkezi idare yetkililerinin doğrudan dava açma yetkisine sahip olmadıklarını belirten Fransız Danıştayı, bununla birlikte, merkezi idare yetkililerinin hiyerarşi yetkilerine dayanarak, validen dava açmasını, açmamasını, açılan davadan feragat etmesini, itiraz ve temyiz yoluna başvurmamasını veya başvurmuşsa bundan feragat etmesini isteyebileceklerini ve bunlara uyulmasının hiyarşi ilişkisinin zorunlu ve kaçınılmaz bir gereği olduğuna hükmetmiştir.

            Kanaatimizce de, Fransız Danıştayı’nın yaklaşımı yerindedir. Zira ileride temas edeceğimiz gibi, merkezi idarenin belediye meclisi kararları üzerinde gerekli ve yeterli bir inceleme yaparak, bunlardan hukuka aykırı bulduklarının iptalleri için idari yargı yerlerine havale etmemesi üzerine, karardan hakkı muhtel olanların, bundan merkezi idareyi de sorumlu tutabilmeleri olanaklıdır. Öte yandan, Anayasamızın mahalli idareler üzerinde öngördüğü vesayet denetiminin uygulanmasından merkezi idarenin başkentteki üst düzey otoriteleri de sorumlu bulunduğundan; bunların da, söz konusu yetki ve sorumluluklarının bir gereği olarak, astlarını yönlendirici şekilde bağlayıcı emir verebilmelerini olağan karşılamak gerekir.

B - Açılan Davadan veya Başvurulan İtiraz veya Temyiz Yolundan Feragat    

      Etmek Olanağı Var mıdır?

            Fransa’da, ilk zamanlarda, ilk derece idari yargı yerlerince bu soruya şartlı bir yanıt verilmiştir. Gerçekten de, Lyon İdare Mahkemesi, açılmış bir davadan feragatin, ancak dava konusu meclis kararının tümüyle kaldırılması veya gerektiği şekilde değiştirilmesi halinde mümkün olacağına; sadece yerindelikle ilgili sebeplerle feragatin mümkün olamayacağına hükmetmiştir[69]. Yerel mahkeme bu sonuca ulaşırken, belli ki Anayasa Konseyi’nin 23 Şubat 1982 tarihli kararının etkisi altında kalmıştır[70]. Zira, anılan kararda; kendisine sunulan mahalli idare organı işleminin yasaya aykırı olduğunu tespit eden valinin, bu işlemi dava konusu etmesinin zorunlu olduğuna işaret edilmiştir[71]. Fakat valinin mahalli idare organının işlemi aleyhine dava açıp açmamakta serbest olduğuna hükmeden Fransız Danıştayı, açılan davadan feragatin de ihtiyari olduğunu kabul etmiştir[72].

             Hukukumuz bakımından ise, davadan feragat konusunda İdari Yargılama Usulü Kanununun 31. maddesi ile Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa atıfta bulunulduğu için, anılan Kanunun, feragat ve kabulü düzenleyen 91 ilâ 95. maddeleri arasında düzenlenen kurallar uygulanacaktır. Buna göre, feragat, iki taraftan birinin netice-i talebinden vazgeçmesidir. Ve feragat, kesin hükmün bütün hukuki sonuçlarını doğurur. Yasal düzenleme bu şekilde olmakla birlikte; gerek davanın ilk derece mahkemesinin önünde görüldüğü sırada ve gerekse davanın ilk derece mahkemesince sonuçlandırılmasından sonra, davacının temyiz aşamasında davasından feragat etmesinin ilk derece mahkemesinin kararı üzerinde nasıl bir etki yaratacağı konusu üzerinde doktrinde fikir birliği bulunmadığı gibi, Danıştay kararlarında da belli bir açıklık ve kesinlik bulunmamaktadır[73]. Nitekim Günday bu konuda aynen şöyle demektedir: “HUMK’un davadan feragata ilişkin hükümlerinin özellikle iptal davaları bakımından idari yargıda aynen uygulanması olanaksızdır. Gerçi, Anayasanın 36. maddesinde güvence altına alınmış bulunan hak arama özgürlüğünün kapsamındaki dava açma hakkı, açılan davadan feragat etmeyi de içerir. Dolayısıyla, bir kimse, açmış olduğu bir iptal davasından, davaya konu yapılan işlemin hukuka uygunluğu konusunda bir denetimin henüz yapılmadığı bir aşamada davadan feragat edebilir. Ama; dava konusu yapılan işlem üzerinde ilk derece mahkemesinde denetim yapılmış ve bu denetim sonucunda işlemin hukuka aykırı olduğu saptanmış ise, bundan sonra davadan feragat edilmesi yargısal denetimi işlevsiz hale getirir. Zira, iptal davasında davaya konu yapılan işlemin hukuka aykırılığının saptanmış olması sadece davacının çıkarına olmayıp, işlemin hukuka aykırı olduğunun saptanması ile aynı zamanda İdarenin de hukuka uygun hareket etmesi sağlanacağından, bunda kamu yararının bulunduğu da açıktır. ... Bu nedenle, dava konusu yapılan işlemin ilk derece mahkemesi tarafından hukuka aykırılığı saptanarak iptaline karar verildikten sonra, artık temiyiz aşamasında davadan feragatin mümkün olmaması gerekir. Hatta; ilk derece mahkemesi tarafından dava konusu işlemin iptaline henüz karar verilmemiş olmakla beraber yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise, bu aşamadan sonra da davadan feragat edilmemesi gerekir. Zira; dava konusu yapılan işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebilmesi için, açıkça hukuka aykırılığının saptanması zorunludur.”[74]

            İptal davasının objektif niteliği ve işlevi göz önünde bulundurulduğunda, davadan feragat konusunda Günday’ın yaptığı tespitlere katılmamak elde değil. Dolayısıyla, söz konusu çözümlemelerin vali ve kaymakam tarafından belediye meclisi kararı aleyhine yapılacak yargısal başvuru bakımından da evleviyetle geçerli olacağını söylemek sanırız yanlış olmaz. Zira gerçek ve tüzel kişilerin kişisel menfaatlerinin zedelenmesi nedeniyle açtıkları iptal davasından feragat hakkında yukarıda söylenenler; Anayasaya göre, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisine sahip olan merkezi idare ve onu temsilcisi olarak vali ve kaymakamın dava konusu yapacağı meclis kararları bakımından evleviyetle geçerli olması gerekir. Çünkü bu durumda, iptal davasının objektif niteliği yanında; bir de, dava açma yetkisi ile donatılmış kişilere bu yetkinin kişisel yarar ve çıkarlarını korumak için değil ve fakat Anayasa’da belirtilen kamusal çıkarı korumak için verilmiş olduğu olgusu göz önünde bulundurulursa, vardığımız sonucun doğru olduğu ortaya çıkacaktır. Diğer bir ifadeyle, meclis kararı aleyhine dava açmaya yetkili kılınanlar, aynı zamanda görevli de kılınmış olmaktadırlar. Dolayısıyla, koşullar gerektiriyorsa yetkinin kullanılması zorunludur. Zaten bu durum, kamu hukukundaki yetki ile, özel hukuktaki sübjektif hakkı birbirinden ayıran temel farklılıklardan biridir.

            Sonuç olarak; biz, vali ve kaymakamın yapacakları inceleme neticesinde hukuka aykırı buldukları meclis kararı aleyhine dava açıp açmamakta serbest değil; bu sonuca ulaştıkları takdirde, dava açma zorunda bulunduklarını ve bunun bir sonucu olarak da, ne ilk derece mahkemesi önünde ve ne de itiraz ve temyiz aşamasında, açtıkları davadan feragat edememeleri gerektiğini düşünüyoruz. Meğer ki, belediye meclisi, dava konusu yapılan kararını kaldırmış veya gerektiği şekilde değiştirmiş olsun. Bu itibarla, biz, bu konuda Fransız Danıştayının değil, Lyon İdare Mahkemesinin, yukarıda anılan kararıyla ortaya koyduğu yaklaşımı paylaşıyoruz.

 

            C- Vali Ve Kaymakam Dava Açma Yetkisi Konusunda Başka Görevlilere İmza

                Yetkisi Verebilir mi?

            İlgili yasal düzenlemelerde, belediye meclisi kararlarına karşı dava açma yetkisi kendilerine tanınan süjelerin, bu yetkilerini, imza yetkisinin devri suretiyle başka kişi ve otoriterlere bırakabilip bırakamayacakları meselesine gelince; Fransız Danıştayı, valilik genel sekreteri[75] ve kaymakamla sınırlı olmak üzere, bunun olanaklı olduğuna karar vermiştir[76]. Buna göre, vali sahip olduğu dava açma yetkisini imza yetkisini devretmek suretiyle, ancak valilik genel sekreterliği ile kaymakamlığına bırakabilir; bunlar dışındaki kişi ve makamlara imza yetkisinin devri yoluyla dava açma yetkisi tanınamaz.

            Ülkemizde ise, Fransa’dakinden farklı olarak, valinin dışında, kaymakamlara da dava açma yetkisi yasa ile açıkça tanınmış olduğu için, bunların dava açabilmeleri bakımından imza yetkisinin devri ile yetkili kılınmalarına ihtiyaç yoktur. Fakat gerek valinin ve gerekse kaymakamın başka kişi ve birimlere bu amaçla imza yetkisinin devrine ihtiyaç duymaları mümkündür. Örneğin; valinin, konularına göre ayrım yaparak, bir kısım meclis kararları hakkında dava açmaya karar vermesi için hukuk işleri müdürüne; kaymakamın da aynı amaçla ve aynı şekilde yazı işleri müdürüne imza yetkisinin devrinde bulunabilmelerini olumlu karşılamak gerekir. Böylece, iş yükü paylaştırılarak; meclis kararı aleyhine dava açılıp açılamayacağına dair daha isabetli bir kararın verilmesi sağlanabilir. Bilindiği üzere genel kurallar uyarınca, imza yetkisinin verilmesi için ilgili yasal düzenlemelerin bunu açıkça öngörmesi şart olmayıp, yasaklamaması yeterlidir. Konumuzla ilgili olan yasal düzenlemelerde de yasaklayıcı yönde bir hüküm bulunmadığına göre, vali ve kaymakamın, imza yetkisi vermek suretiyle, yukarıda belirtilen makamlara dava açma yetkisi tanımasında herhangi bir sakınca değil, aksine yarar olduğunu düşünüyoruz.

            D- Vali Ve Kaymakamların Dava Açmadan Önce Belediye Meclisine Başvurarak

                Kararını Geri Alması, Kaldırması, Değiştirmesi veya Yeni Bir Karar Alması

                İçin Başvurmaları Halinde Dava Açma Süresi Durur Veya Kesilir mi?

            Fransız Danıştayı, böyle bir başvurunun, yani istitaf başvurusunun (recours gracieux) dava açma süresini kesmeyeceğine, ancak durduracağına hükmetmiştir[77]. Ancak, sırf daha önce alınmış ve duyurulmuş bulunan bir kararın teyid edilmesi için yapılan başvurunun bu sonucu doğurmayacağı da yine Danıştay tarafından kaydedilmiştir[78]. Hukukumuz bakımından ise, İdari Yargılama Usulü Kanununun, “ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur.” yolundaki 11. maddesi hükmü göz önünde bulundurulduğunda; istitaf başvurularının dava açma süresini durduracağı, yasanın açık kuralı gereğidir.

            Merkezi idare temsilcilerinin hukuka aykırı buldukları meclis kararı aleyhine dava açmadan önce, onu geri alması, kaldırması, değiştirmesi veya yeni bir karar alması için meclise yapacakları başvurunun; yargıya intikal edecek uyuşmazlıkların büyük ölçüde azalmasını sağlayacağına inanıyoruz. Zira hukuka aykırılığı açık ve somut bir şekilde ortaya konulmuş bulunan bir kararın, meclis tarafından, gösterilen hukuka aykırılık hallerinin dikkate alınarak kararın hukuka uygun hale getirileceğini; yani belediye meclisinin karar tesis ederken içine düştüğü açık hukuki hatada ısrar etmeyeceğini düşünüyoruz.

            Fransa’da da, 2 Mart 1982 tarihli Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte, idari yargı yerlerinin dramatik bir şekilde iş yükü altında ezileceğinden korkulmuş; fakat valinin dava açmadan önce kararını düzelterek hukuka uygun hale getirmesi için mahalli idare kuruluşuna yaptığı başvuruların önemli bir kısmından olumlu sonuç alınması sayesinde korkulan olmamıştır[79]. Nitekim, 1982 ilâ 1987 yılları arasında valiye bildirilen yılda ortalama olarak  3.500.000 işlemden, yine ortalama olarak yılda yalnızca 1450 tanesi dava konusu edilmiştir. Ekleyelim ki, dava konusu edilenlerin bir kısmı da ilgililerin valiye yaptıkları başvuru üzerine gerçekleşmiştir[80]. Dahası, aynı dönem içinde, yargıya intikal eden uyuşmazlıkların bir kısmının, mahalli idare kuruluşunun işlemini kaldırması veya gerektiği gibi düzeltmesi üzerine valinin feragati ile sonuçlanmış ve böylece, mahkemelerin bu bağlamda baktıkları uyuşmazlık sayısı ortalama olarak, yılda 865 ile sınırlı kalmıştır ki, ortalama yıllık 60 ile 70 bin arasındaki genel uyuşmazlık sayısı ile karşılaştırıldığında; valilik başvurusu üzerine açılan davaların fazla olmadığı sonucuna varılabilir[81].

               Fakat yukarıda da belirtildiği gibi, uyuşmazlık sayısının azalmasını sağlayan faktörler; birincisi valinin dava açmadan önce, işlemini hukuka uygun hale getirmesi için mahalli idare kuruluşuna yaptığı başvurunun olumlu sonuç vermesidir. İkincisi ise, yargılama sırasında, mahalli idare kuruluşunun, işleminin yanlışlığını kabul ederek onu kaldırması veya gerektiği şekilde düzeltmesi üzerine valinin davadan feragat etmesidir[82].

            Aynı olumlu gelişmenin ülkemizde de yaşanacağını beklemekteyiz. Ancak, bizde, Fransa’dakinin aksine, dava açma süresinin iki ay değil de 10 günle sınırlandırılmış olması, bu konuda fazla iyimser olmamamız gerektiğini hatırlatmaktadır. Zira işlerin çokluğu göz önünde bulundurulduğunda, 10 gün gibi kısa sayılabilecek bir süre zarfında mülki idare amirlerinin gerekli ve yeterli bir inceleme yaparak, varsa hukuka aykırı yönlerini belirtip; kararını hukuka uygun hale getirmesi için belediye meclisine başvurmaları yolu, pratikte pek kolay işleyecek gibi görünmüyor. Bu durumda, yeterli inceleme yapmaya zamanı ve olanağı olmayan merkezi idare temsilcilerinin, - ne olur ne olmaz diye - her ihtimale karşı, idari yargıda hakim olan re’sen araştırma ilkesine de güvenerek, bütün meclis kararları aleyhine yargı yoluna başvurmaları daha muhtemel görünüyor.

            Bu durum ise, zaten iş yükü nedeniyle yavaş işleyen ve geç karar veren idari yargı yerleri üzerinde olumsuz bir etki yaratacaktır. Böyle bir olumsuzluğa; yıllarca süren yargılama süreci neticesinde iptalle sonuçlanan meclis kararlarının yaratabileceği sorunlardan kaynaklanacak olumsuzluğu da ekleyecek olursak, gerekli düzenlemeler yapılmadığı takdirde, bazı olumsuzlukların yaşanması kaçınılmaz görünmektedir.

            Ayrıca, Fransa’daki duruma göre, vali mahalli idare işlemi aleyhine idari yargıya başvurmayı düşünmüyorsa; kendisi için bağlayıcı olmamak, yani ilerde dava açmak hakkı saklı kalmak kaydıyla, ilgili mahalli idare kuruluşunun başvurusu üzerine, kendisine yargı yoluna başvurmayacağına ilişkin geçici bir belge verebilir[83]. Buna karşılık, yargı yoluna başvurduğunda ise bunu ve yasaya aykırı bulduğu hususları, gecikmeksizin, işlemini dava konusu yaptığı mahalli idare kuruluşuna bildirmek zorundadır[84].

            Bizde ise, dava açma süresi 10 gün gibi kısa bir süreyle sınırlı tutulduğu için, belediye meclisinin mahallin en büyük mülki idare amirine başvurarak, dava açmayı düşünmüyorsa kendilerine geçici mahiyette bir belge vermesini istemelerinin pratik bir faydası yoktur. Ancak, dava açılması halinde, bu durumdan, belediye meclisinin derhal haberdar edilmesinin, son derece gerekli ve yararlı bir işlevi olabilir. Şöyle ki; dava açan makam, bunu belediye meclisine doğrudan bildirmediği takdirde, meclis ancak dava dilekçesinin, savunma hakkını kullanmak üzere kendisine mahkemece tebliği üzerine dava açıldığını öğrenebilecektir ki, uygulama göz önünde bulundurulursa, bunun aylar alacağı söylenebilir. Oysa meclis, dava açan makam tarafından doğrudan haberdar edilirse, durumdan bir an önce haberdar olan meclis, bazı tedbirler alabilir ve belki de işlemini kaldırabilir yahut değiştirebilir.

            E- Belediye Meclisi Kararından Hakkı Ya Da Menfaati Zedelenen Kişilerin Dava

               Açması İçin Vali Veya Kaymakama Başvurması

            Belediye meclisi kararından bir hakkı ya da menfaati zedelenen kişilerin genel hükümlere göre 60 gün içinde dava açma haklarının olduğu bilinmektedir. Fakat söz konusu kişiler bu nitelikteki bir meclis kararını kendileri dava etmek yerine, vali veya kaymakama başvurarak, onun dava açmasını da isteyebilirler. Bu yoldaki bir başvurunun açıkça veya zımnen reddi işlemine karşı ilgililerin dava açma hakkına sahip olup olmadıkları meselesine gelince; Fransız Danıştayı önce Marcy kararı[85] ile bunun mümkün olduğunu kabul etmişken, daha sonra Brasseur kararı[86] ile görüşünü değiştirerek, bunun mümkün olmadığı sonucuna ulaşmış bulunmaktadır. Fakat Danıştay, ilgililerin dava açması için valiye yaptıkları başvurunun, kendileri bakımından incelemeye başlayan dava açma süresini durduracağına, yukarıda anılan Brasseur kararı ile kabul etmiştir[87]. Fransız hukukunda benimsenen bu çözümün bizde kabul edilebilmesinde ilk bakışta güçlük vardır. Zira yukarıda yer verilen İYUK’un 11. maddesi, yalnızca üst makamlara, üst makam yoksa işlemi yapan makama yapılacak başvuruların dava açma süresini durduracağını öngörmüştür. Vali ve kaymakamlar ise belediye meclisinin üstü konumunda bulunmadıklarından, kendilerine yapılacak başvurunun dava açma süresini durdurmayacağı söylenebilir[88]. Ancak, vali veya kaymakama dava açması için yapılacak başvuru, bizce İYUK’un 11. maddesi kapsamında bir başvuru olarak değerlendirilemez. Zira burada vali veya kaymakamdan, belediye meclisi kararını geri alması, kaldırması, değiştirmesi veya yeni bir işlem yapması istenmemektedir. Zaten, vali veya kaymakamın böyle bir yetkisi de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, vali veya kaymakama yapılacak başvuru, yalnızca onlardan dava açmalarını istemekle sınırlı bulunduğundan ve onların da, ancak böyle bir isteği yerine getirmek veya reddetmekle sınırlı bir yetkileri bulunduğundan; bu durumu, İYUK’un 11. maddesi kapsamında değerlendirmeyiz. Diğer bir ifadeyle, böyle bir başvuru ne hiyerarşik ve ne de istitaf başvurusudur. Her ikisinin de dışında, amacı ve işlevi farklı, kendine özgü ve özel bir başvurudur. Bu itibarla, dava açma süresini durdurup durdurmayacağı kendi bağlamında ele alınıp değerlendirilmelidir.

            Bize göre, olması gereken hukuk açısından, böyle bir başvurunun dava açma süresini durdurabilmesi gerekir. Ancak, dava açma sürelerinin durması veya kesilmesi hususu kamu düzeninden sayıldığından ve ancak kanunla öngörülüp düzenlenebileceğinden hareketle, kanunda bu konuda bir düzenleme bulunmadığı için, olması gereken hukuk bakımından söylediğimizi, olan hukuk bakımından söyleyemeyiz.

         Ancak, ilgililerin İYUK’un 11. maddesi uyarınca belediye meclisine yapacakları başvurunun dava açma süresini durduracağı açıktır.

         Vali veya kaymakamın, ilgililerin başvurusu üzerine açtıkları davadan feragat edebilip edemeyecekleri meselesine gelince; Fransız hukukunda bu soruya olumlu yanıt verilmiştir. Valinin re’sen açtığı dava ile ilgilinin başvurusu üzerine açtığı davanın aynı kurallara tabi olduğundan hareket eden doktrin, ilkinde feragat mümkün olduğuna göre, ikincisinde de mümkün olmalıdır sonucuna varmıştır[89]. Fakat bu sonucun sakıncalarına da işaret eden doktrin, böyle bir durumda, valinin dava açmasına güvenerek dava açmayan kişinin, eğer kendisi için geçerli olan dava açma süresi geçmişse, artık dava açamamak gibi bir hak kaybına uğrayacağı da kaydedilmekte ve bunun bir nevi tuzak teşkil edebileceği ifade edilmektedir[90].

         Hukukumuz bakımından ise, yukarıda ifade ettiğimiz gibi; biz, ancak dava konusu meclis kararının meclis tarafından kaldırılması veya gerektiği şekilde değiştirilmesi halinde, merkezi idare temsilcilerinin doğrudan açtıkları davadan feragat edebileceklerini düşünmekteyiz. Aynı durumun, ilgililerin başvurusu üzerine açılan davalardan feragat hakkında da geçerli olması gerektiğine inanıyoruz. Bu itibarla, Fransız hukukunda benimsenen çözüme katılmıyoruz. Zaten, bu yöndeki bir çözüm de, Fransız Danıştayı’nın eseridir. Başta, davadan feragati, yukarıda hukukumuz için önerdiğimiz şekilde belli şartlarla kabul eden Danıştay, sonradan görüşünü değiştirmiş ve dava açmanın ihtiyari olduğundan hareketle, ondan vazgeçmenin de ihtiyari olması gerektiği sonucuna varmıştır. Fakat biz böyle bir yaklaşımı, genel olarak iptal davaları bakımından ihtiyatla karşıladığımız gibi, “yasallığın bekçisi” olarak mahalli idareler üzerinde vesayet denetimine sahip olan merkezi idare temsilcilerinin açacakları davalar bakımından da kabul edilebilir bulmuyoruz. Meğer ki, dava açmakla sağlanmak istenen sonuç, mahalli idarenin tasarrufuyla sağlanmış bulunsun.

         F- Vali Ve Kaymakamların Belediye Meclisi Kararları Üzerinde Yeterli Denetimi

              Sağlamaması Nedeniyle Merkezi İdarenin Sorumluluğu

         Merkezi idare temsilcilerinin, belediye meclisi kararları üzerinde gerekli ve yeterli denetimi yapamaması nedeniyle, meclis kararının neden olduğu zararlardan sorumluluk meselesine gelince; Fransız Danıştayı, böyle bir durumda merkezi idarenin sorumlu tutulabilmesi için “ağır kusur” şartının gerçekleşmiş olmasını aramaktadır[91].

         Merkezi idarenin sorumluluğu, özellikle ilgililerin başvurusuna rağmen; merkezi idare temsilcilerinin belediye meclisi kararına karşı dava açmayı açıkça veya zamanen reddetmeleri ve ilgilinin kendisinin doğrudan dava açmak suretiyle belediye meclisi kararını iptal ettirmesi durumunda ortaya çıkmaktadır.

         Söz konusu soruna ilişkin olarak, Fransız Danıştayı, ilk kez Bastia İdare Mahkemesinin verdiği kararı[92] temyizen incelerken görüşünü ortaya koymuştur. Bu kararda, idare mahkemesinin yaklaşımı onaylanarak; merkezi idarenin denetim görevini gereği gibi yerine getirmemesi nedeniyle sorumlu tutulabileceği, ancak bunun için, kusurunun ağır olması gerektiği şartı aranmıştır[93]. Kusurun ağırlığı, kuşkusuz her somut olaya göre farklı değerlendirilebilecek bir sorundur. Anılan kararda ise, valinin üst üste üç yıl boyunca kendisine iletilen, yasaya ayrılıkları ekli belgelerden kolayca anlaşılabilen dokuz adet kararı dava etmemesi nedeniyle, ilgili belediyeler bakımından ağır mali sonuçları, ve somut olayın gerçekleşme koşulları göz önünde bulundurulduğunda; merkezi idarenin Anayasa uyarınca kendisine düşen yasallık denetimini uygulamak konusunda ağır bir kusur işlediği ve bu nedenli sorumlu olduğu sonucuna varılmıştır.

         Yine yeni tarihli bir kararında Fransız Danıştayı, aynı konuya ilişkin olarak merkezi idarenin ağır bir kusur içinde bulunmuş olması kaydıyla sorumlu tutulabileceğini ve fakat dava konusu uyuşmazlıkta bu koşul gerçekleşmediği için, açılan tam yargı davasının reddine karar vermiştir[94]. Karara konu olan olayda belediye tarafından verilen bir yapı izninin, bundan menfaati zedelenen kişinin bu iznin imar planına aykırı olduğu gerekçesiyle dava edilmesi için valiliğe yaptığı başvurunun reddi üzerine, kendisinin dava açarak söz konusu yapı izninin iptalini sağlamasıyla, bu defa da merkezi idarenin yasallık denetimini gerçekleştirmediği gerekçesiyle ona karşı tam yargı davası açması üzerine ortaya çıkmıştır. Somut olayda, merkezi idarenin yasallık denetimini gerçekleştirmede yetersiz kaldığını kabul eden Danıştay, bunun merkezi idarenin sorumluluğu için yeterli olmadığını; zira, ancak ağır kusur halinde merkezi idarenin sorumlu tutulabileceğini ve dolaysıyla böyle bir durumda ancak imar planı ve mevzuata aykırı bir şekilde yapı izni veren belediyenin sorumlu tutulabileceğine, yani merkezi idarenin sorumlu tutulamayacağına hükmetmiştir.

         G- Vali Ve Kaymakamın, Belediye Meclisi Kararı Aleyhine Yargı Yoluna

             Başvurması Halinde Özel Bir Yargılama Usulü Var Mıdır?

         Hemen belirtmek gerekir ki, hukukumuzda bu konuda hiçbir özel düzenlemeye yer verilmemiştir. Böyle bir başvuru üzerine cereyan edecek yargılamanın, herhangi bir idari davanın tabi olduğu yargılama usulünden hiçbir farkı yoktur.

         Oysa Fransa’da bu konuda birtakım özel düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Yukarıda da belirtildiği gibi, 1982 yılında gerçekleştirilen reform ile yerel yönetimlerin işlemlerine, yetkili birimlerce yapılıp usulüne uygun şekilde yayımlandıkları veya tebliğ edildikleri tarihten itibaren kendiliğinden yürürlüğe girebilme gücü kazandırılmıştır. Böylece, merkezi idarenin bu tür işlemler üzerindeki onay, iptal, izin ve değiştirme gibi yetkileri son bulmuştur[95].

         Kural böyle olmakla birlikte, 22 Temmuz 1982 tarihli Kanun bir liste halinde saydığı bazı önemli işlemlerin ancak valiye bildirilmesiyle yürürlüğe girebilmesini öngörmüştür[96]. Bu kategoriyi teşkil eden işlemler; mahalli idarelerce akdedilen kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, iltizam sözleşmeleri (affermage), ihale sözleşmeleri, nazım ve uygulama imar planları, kolluk gücünün kullanmasıyla ilgili düzenleyici işlemler, çalışanlara verilen uyarma ve kınama cezası dışındaki disiplin cezaları ile atama, yükselme ve görev son verme ile ilgili işlemler, ağaç sökümü ve kesimi gibi yolsuzluklara açık ve çevre ile şehirciliği doğrudan ilgilendiren konularla ilgili olanlardır[97]. Ancak valiye bildirilmekle yürürlüğe girebilen işlemlerin bir hayli fazla olduğu göz önünde bulundurulursa, De Forges’in haklı olarak belirttiği gibi; bu alanda kuralın, yerel yönetim işleminin valiye bildirilmeden mi yürürlüğe gireceği yoksa tersinin mi geçerli olduğu, haklı olarak sorulabilir[98]. Ayrıca, bu ikinci kategoriyi teşkil eden, yani ancak valiye bildirilmekle yürürlüğe girebilen işlemlerden bir kısmının (örneğin kamu hizmetinin devrini öngören sözleşmelerin) yapıldıkları tarihten itibaren belli bir süre içinde (ör. en geç 15 gün) valiye bildirilmesi zorunlu olduğu gibi[99]; imar, ağaç kesim izni gibi işlemlerin yürürlüğe girmesi için de, valiye bildirildikleri tarihten ancak belli bir süre sonra (ör.60 gün, bir ay, 15 gün) yürürlüğe girebilmeleri öngörülmüştür[100].

         Konumuz bakımından asıl belirtmek istediğimiz husus; ancak valiye bildirilmekle yürürlüğe girebilen işlemlerden imar, ihale ve kamu hizmeti imtiyazının verilmesine ilişkin olanlar hakkında, vali söz konusu işlemlerin kendisine bildirilmesinden itibaren 10 gün içinde idari yargı yerine başvurarak, işlemin iptaliyle birlikte yürütmenin durdurulması[101] talebinde de bulunduğu takdirde, hiçbir şart aranmaksızın, işlemin yürürlüğü 1 ay boyunca otomatikman durmaktadır[102]. Bu süre zarfında aksine bir karar verilmediği takdirde, işlem tekrar kendiliğinden yürürlük gücü kazanacaktır[103].  

         Ayrıca, diğer işlemler bakımından da, valinin yürütmenin durdurulması talepli iptal davası açması halinde, yürütmenin durdurulması hakkında bir karar vermek için genel kurallardan uzaklaşılarak, farklı birtakım koşullar getirilmiştir. Şöyle ki; vali açtığı davada yürütmenin durdurulması talebinde de bulunursa, bu takdirde, işlemin hukuka aykırılığını ortaya koyacak ciddi bir kuşkunun varlığı, yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi için yeterli sayılacaktır[104]. Ayrıca, valinin ileri sürdüğü yürütmenin durdurulması talebinin bir ay içinde incelenip karara bağlanması gerekmektedir[105].

         Bazı işlemler bakımından ise değişik bir usul öngörülmüştür. Buna göre, eğer mahalli idare organı işleminin yürütülmesi bireysel veya kamusal nitelikte bir özgürlüğün kullanımını tehlikeye düşürüyorsa, bu takdirde, valinin talebi üzerine, idare mahkemesi başkanı veya yetkili kıldığı bir üye 48 saat içinde bu yoldaki talebi karara bağlamak zorundadır. Ve yukarıdaki koşullarla birlikte işlemin hukuka aykırılığı konusunda ileri sürülen gerekçeleri ciddi bulduğu takdirde yargıç yürütmenin durdurulması talebini kabul etmek zorundadır[106]. Söz konusu talep hakkında verilen karara karşı, tebliğinden itibaren, 15 gün içinde Danıştay Dava Daireleri önünde itiraz etmek mümkündür. Dava Daireleri Başkanı yahut onun görevlendireceği bir üye tarafından, itirazın 48 saat içinde kesin bir biçiminde karara bağlanması gerekmektedir[107].

         Nihayet, mahalli idare kuruluşu tarafından tesis edilen bir işlemin, ulusal savunmayı ilgilendiren bir tesisi zarara uğratma tehlikesi söz konusu ise, vali tarafından doğrudan Danıştay’a dava açılarak, yürütmenin durdurulması da talep edilirse, bu talep, Danıştay Dava Daireleri Başkanınca veya onun belirleyeceği bir üye tarafından 48 saat içinde karara bağlanacaktır[108].

         Görüldüğü üzere, Fransa’da valinin mahalli idare kuruluşunun işlemi aleyhine dava açması halinde, başta yürütmenin durdurulması hakkında olmak üzere, yargılama sürecini hızlandıran ve geçici nitelikte tedbirlerle yargılama işlevini etkin kılan bir takım düzenlemelere yer verildiği halde, hukukumuzda bu konuda giderilmeyi bekleyen büyük bir eksiklik ve yetersizlik söz konusudur. Gerçi, Fransa’da yargılama sürecinin ve işlevinin hızlandırılıp etkin kılınması ile ilgili düzenlemeler yalnızca valinin yerel yönetim işlemini dava konusu etmesi haliyle sınırlı değildir. Esasen, idari yargının yavaş işlemesinden kaynaklanan haklı itirazlar üzerine, 1 Ocak 2001 tarihinde yürürlüğe giren 30 Haziran 2000 tarihli kanunla, genel olarak idari yargılama sürecini hızlandıran ve etkin kılan önemli birtakım değişiklikler getirilmiştir ve valinin açacağı davanın tabi olacağı yargılama usulü de, bu değişikliklerden payına düşeni almıştır[109].

 

         H- Vali Ve Kaymakamın Belediye Meclisi Kararı Aleyhine İdari Yargıya Yaptığı

             Başvurunun İptal Davası İle Karşılaştırılması

         Gerek Fransa’da ve gerekse ülkemizde, iptal davası ile, vali veya kaymakamın mahalli idare işlemi aleyhine idari yargıya başvurması arasındaki en önemli fark, konu bakımındandır. Zira bilindiği üzere, iptal davası idarenin ister düzenleyici, isterse birel olsun ancak tek yanlı işlemlerine karşı açılabilmektedir. İdari sözleşmeler ise, hiçbir zaman iptal davasına konu teşkil edemezler; bunlar, ancak tam yargısına konu teşkil edebilirler[110]. Oysa Fransa’da olduğu gibi[111], ülkemizde de, idari sözleşmelere karşı da valinin iptal davası açması mümkündür. Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunun, belediye meclisinin görev ve yetkilerin düzenleyen 18. maddesinin (j) bendinde, belediye adına imtiyaz verilmesini de saymış bulunduğuna göre; idari sözleşme olduğu tartışmasız bulunan kamu hizmeti imtiyazı verilmesine dair sözleşme de, böylece mahallin en büyük mülki idare amirince, iptali için idari yargıya sevk edilebilecektir. Oysa genel kurallara göre, idari bir sözleşme,  ancak onun taraflarınca tam yargı davasına konu edilebilir. Ayrıca Kanunun aynı maddesinin e bendinde de taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, üç yıldan fazla kiralanmasına karar vermek de, belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır ki[112], özel hukuk işlemi oldukları tartışma götürmez bulunun bu tür kararların iptali için de, vali veya kaymakamın idari yargıda iptal davası açabilmesi; genel hukuk düzeniyle bağdaşması son derece güç bir takım sonuçlar yaratmaktadır. Oysa Fransa’da, isabetli bir şekilde, yerel yönetim birimlerinin taraf olduğu özel hukuk işlemleri, valinin başvurusunun kapsamı dışında tutulmuştur[113].

         Fransa’da, valilik başvurusu için öngörülen iki aylık süre, genel dava açma süresi ile örtüşmektedir. Bizde ise, dava açma süresi 10 günle sınırlı tutularak, genel dava açma süresi olan 60 güne kıyasla, oldukça kısa bir dava açma süresi öngörülmüştür.

         Öte yandan, Fransa’da merkezi idarenin, mahalli idare kuruluşlarının işlemleri üzerindeki a priori denetiminin kaldırılmasıyla ortaya çıkabilecek sakıncaları bertaraf etmek için birtakım düzenlemelere yer verilmiştir. Nitekim valinin başvurusu üzerine, otomatik yürütmenin durdurulması veya bu konudaki taleplerin, bir ay, 48 saat gibi kısa birtakım sürelerde karar bağlanmasının öngörülmüş olması sayesinde, yargı yerlerince henüz hukuka uygunluğu teyid edilmemiş olan bir yerel yönetim işleminin yürütülmesinden kaynaklanabilecek olumsuzluklar önlenmeye yahut hafifletilmeye çalışılmıştır. Oysa yukarıda da belirttiğimiz gibi, ülkemizde, aynı soruna çare olabilecek hiçbir özel düzenleme bulunmamaktadır.

         Diğer bir farklılık olarak da, Fransa’da 2 Mart 1982 tarihli Kanunun açık düzenlemesi uyarınca, yerel yönetim birimlerinin hazırlık işlemlerinin de vali tarafından dava konusu yapılması mümkündür[114]. Oysa bilindiği gibi, genel kurallara göre, ancak kesin ve yürütülebilir nitelikteki işlemler iptal davasına konu teşkil edebilirler. Hazırlık niteliğindeki işlemler, ilgililerin bir hakkını yahut menfaatini zedeleyebilme gücünden yoksun olduklarından, iptal davasına da konu edilemezler. Fakat Danıştay hazırlık işlemlerinin de dava konusu yapılabileceği yolundaki kuralı; yerel yönetimlerin karar organlarının toplanma ve müzakere yapma halleriyle ilgili hukuka aykırılıklarla sınırlı tutarak, her türlü hazırlık işleminin dava konusu edilebilmesine bir sınır getirmiş bulunmaktadır.

         Nihayet, Fransız hukukuna özgü bir fark olarak; valilik başvurusu üzerine cereyan edecek yargısal denetimin yerindeliği içermeyeceği ve yalnızca yasallık denetimi ile sınırlı olacağı hususu 2 Mart 1982 tarihli Kanunda açıkça vurgulanmıştır[115].  Böylece, 1982 yılında gerçekleştirilen reformdan önce merkezi idarenin sınırlı ve istisnai de olsa, mahalli idarelerin işlemleri üzerinde icra ettiği yerindelik denetimine tamamen son verilmek istenmiştir[116]. Anayasa Konseyi, 25 Şubat 1982 tarihli kararıyla, bu düzenlemeyi, Anayasanın 72. maddesinde belirtilen ve merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde yasallık denetimi gerçekleştirmesini öngören düzenlemesine aykırı bulmamıştır[117]. Halbuki, Anayasanın anılan maddesi, merkezi idarece mahalli idareler üzerinden gerçekleştirilecek denetimin yalnızca yasaya uygunluğu değil; ulusal çıkarlara uygunluğu da kapsayacağını açıkça ifade etmiştir[118]. ”Ulusal çıkar” kriterinin hukuksal yönünün zayıf olduğu dikkate alınırsa, bu kriterin esas alınması suretiyle uygulanacak bir denetimin, bir ölçüde yerindeliği de içermesi kaçınılmaz olacaktır. Dolayısıyla, her ne kadar, 2 Mart 1982 tarihli Kanun valilik başvurusu üzerine yapılacak denetimin yerindeliği içermeyeceği; denetimin hukukilikle sınırlı kalacağını açıkça belirtmişse de, yukarıda belirtilen nedenlerle bunu kolay olmayacağı ortadadır.

         Ülkemizde ise, zaten genel olarak idari yargı yetkisinin; idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu (Any. m. 125/4); yerindelik denetimi yapılamayacağı (İYUK m. 2/2) yönünde düzenlemeler bulunduğu için, idari yargı yerlerince belediye meclisi kararları üzerinde gerçekleştirilecek denetimin yerindeliği kapsamayacağı ve yalnızca hukukilik denetimiyle sınırlı kalacağı söylenebilir. Fakat yerindelik denetimi ile hukukilik denetiminin sınırlarını birbirinden ayırmanın kolay olmadığını da eklemek gerekir[119].

 

         SONUÇ

        Merkezi idarenin temsilcileri olarak vali ve kaymakamların belediye meclisi kararları üzerinde daha önce var olan iptal etme, yürürlüğünü durdurma ve istisnaen de olsa değiştirerek onaylama şeklinde tezahür eden idari vesayet denetimi yetkilerine son vererek; onun yerine, hukuka aykırı buldukları kararlar aleyhine 10 gün içinde idari yargıya başvurmaları yönünde kural sevk eden yeni yasal düzenlemeleri prensipte olumlu karşılamaktayız. Zira ülkemizde merkezi yönetimin mahalli idareler üzerindeki vesayet denetiminin gerek kapsamı, genişliği ve gerekse içerik itibariyle aşırılığı veya sertliği uzun zamandan beridir tartışma ve eleştiri konusu yapılmaktaydı.

         Fransa’da da, merkezi idarenin mahalli idare kuruluşları üzerindeki vesayet denetiminin aşırı olduğu yolundaki eleştiriler yasama organını harekete geçirmiş ve 1982 yılında bu alanda gerçekleştirilen reform, 28 Mart 2003 tarihli Kanunla da Anayasa’da değişiklik gerçekleştirilerek, şimdilik tamamlanmış gibi görünüyor. Fransa’nın bu alanda yaptığı reformu tek cümleyle özetlemek gerekirse; daha önce merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde a priori olarak gerçekleştirdiği vesayet denetimi, yerini a posteriori olarak idari yargı yerlerince gerçekleştirilecek yasallık denetimine bırakmıştır. Ve böylece, mahalli idare kuruluşlarının kendilerini serbestçe yönetebilme ilkesi eksiksiz bir şekilde hayata geçirilmiştir.

         Ülkemizde de yerel yönetimler alanında gerçekleştirilen reformun ana temasının Fransa’daki ile örtüştüğü söylenebilir. Ancak, Fransa’da idari vesayet denetiminin yerini bıraktığı yargısal denetimin kendisinden beklenen yararı gerçekleştirebilmesi için, yargılama süreci ile ilgili olarak da birtakım özel düzenlemelere yer verildiği halde, bizde bu alanda giderilmeyi bekleyen önemli bir hukuksal boşluk yahut yetersizlik vardır. Bu bağlamda, belediye meclis kararları aleyhine idari yargıya başvurmak için öngörülen 10 günlük sürenin kısa olması, meclis kararı üzerinde yeterli bir incelemeye vakti ve olanağı bulunmayan vali ve kaymakamların gereksiz yere idari yargı yerlerine başvurmalarına yol açabilir. İdari yargı yerlerinin zaten fazla olan iş yükleri dikkate alınırsa, bunun da iyi sonuçlar doğurmayacağı söylenebilir. Diğer yandan, yıllarca sürecek yargılama neticesinde verilecek kararların yerine getirilebilmesi de ayrı bir takım sorunlara yol açacaktır. Elbette ki, yeterli bir incelemeye olanak bulunmaması halinde yargıya başvurulacağı, mutlak değildir. Fakat bu defa da, yine zaman ve olanak yetersizliğinden yeterince bir inceleme yapılmadığından, hukuka aykırı meclis kararlarının hayata geçirilmesine yol açılması olasılığı vardır. Oysa Fransa’da olduğu gibi, dava açma süresi iki ay olarak düzenlenseydi ve buna karşılık, hiç değilse, önemi nedeniyle imar, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri ve çevre sağlığını ilgilendiren kararlar bakımından dava açılması üzerine otomatikman belli bir süre yürürlüğün durması ve dava açmayı düşünen mülki amirin bunu bütün gerekçeleriyle ile birlikte ilgili belediye meclisine bildirmesi mecburiyetinin getirilmesi; uyuşmazlık sayısını azaltabileceği gibi, telafisi mümkün olmayan muhtemel bir takım zararları da önleyebilecek ve verilecek yargısal kararın uygulanabilmesi de daha az sorun yaratacaktır.

         Bu itibarla, yeni yasal düzenlemeler ana hedefi itibariyle isabetli olmakla birlikte, başta yargılama hukukuyla olmak üzere, yukarıda değindiğimiz bir takım yasal düzenlemelerle tamamlanıp desteklenmedikçe, uygulamada ciddi birtakım sorunlar yaratacak gibi görünmektedir.