TÜRK İDARE HUKUKU SİTESİ

( www.idare.gen.tr )

 


Gürsel Kaplan, “650 ve 651 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler İle Getirilen Düzenlemelerin Anayasaya Uygunluğu Sorunu”, Güncel Hukuk Dergisi, Ekim 2011/10, Sayı 94, s.32-37.


 

 


Bu makale, Güncel Hukuk Dergisinin Ekim 2011/10-94 No’lu sayısında (s. 32-37) yayınlanmıştır.


 

650[1] ve 651[2] SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELER İLE GETİRİLEN DÜZENLEMELERİN ANAYASAYA UYGUNLUĞU SORUNU

 

 

                                                                                                       Doç. Dr. Gürsel Kaplan*

 

 

Son on yıl boyunca pek kullanılmayan kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, 6 Nisan 2011 tarih ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilât, Görev ve Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu[3] ile dikkat çekecek ölçüde bir yoğunlukla kullanılmaya başlanmıştır. Nitekim Bakanlar Kurulu söz konusu Kanuna dayanarak aralarında 650 ve 651 sayılı olanların da bulunduğu yirmiye yakın kanun hükmünde kararname[4] çıkarmış bulunmaktadır. Devamının da gelmesi beklenen bu kararnameler ile ülkemizin mahalli idareler haricinde kalan idari teşkilâtında son derece önemli ve kapsamlı birtakım değişiklikler gerçekleştirmiş bulunmaktadır. Cumhuriyet tarihinde ilk kez kanun hükmünde kararnameler ile idari teşkilât yapısında bu ölçüde bir düzenlemeye gidilmektedir denilse, yeridir.

Nitekim söz konusu kararnamelerle daha önce sayısı onbeş olan bakanlıklara altı yenisi eklenmiş ve ayrıca mevcut bakanlıklardan bir kısmının da ismi ve yapısı değiştirilerek yeniden düzenlenmesi yoluna gidilmiştir. Gerçekleştirilen düzenlemeler, bakanlık yapı ve sayısıyla da sınırlı kalmamıştır. Bunun dışında, çeşitli kamu kurumları ile ilgili olarak da yeni düzenlemeler yapılmış[5], idari teşkilâtta önemli yeri olan bazı kurumlar lağvedilmiş[6], Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi, Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi[7] ve Kuzey Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi[8] adı altında GAP benzeri yeni bölgesel kalkınma idareleri kurulmuş ve “bakan yardımcılığı” adı altında yeni birtakım kamusal görev ve statüler ihdas edilmiştir[9]. Bütün bunlara, 650 ve 651 sayılı kanun hükmünde kararnameler ile getirilen ve idari teşkilât yapısı ile ilgili olmayan pek çok düzenlemeyi de eklediğimizde, sıradan bir kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin kullanılması ile karşı karşıya olmadığımız daha iyi anlaşılacaktır.

Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin[10] “KHK'ler, ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur” yolundaki yerleşik içtihadı göz önünde bulundurulduğunda hukuki bakımdan sorunlu görünen söz konusu kanun hükmünde kararnameler, siyasi etik ve demokratik meşruiyet bakımından da kusursuz değildirler.  Çünkü her şeyden önce anılan kararnamelerle düzenlenen hususlar ne “ivedi”, ne “zorunlu” ve ne de “kısa sürede sonuçlandırılması gereken hâller”e ilişkindir. Aksine, Yetki Kanununda belirtilen “amaç” göz önünde bulundurulursa, gerekli düzenlemelerin gerçekleştirilebilmesi için hayli esaslı ve kapsamlı hazırlıklar gerekmektedir. Bu çerçevede şimdiye kadar yapılmış bulunan düzenlemelerin boyutu da bunu açıkça göstermektedir. Dolayısıyla, idari teşkilâta ilişkin böylesine önemli ve kapsamlı değişikliklerin TBMM ve kamuoyunda yeterince tartışılıp belli bir mutabakata varılmadan ve pek alışılmamış bir süratle gerçekleştirilmiş olmasında göz ardı edilemeyecek pek çok önemli sakınca bulunmaktadır.  Öyle ki, Hükümetin teknik düzeyde dahi yeterli bir hazırlık yapmadan söz konusu düzenlemeleri hayata geçirdiği anlaşılmaktadır. Bu nedenledir ki, söz konusu olumsuz tutum ve davranışın sakıncaları derhal ortaya çıkmaya başlamıştır. Nitekim yürürlüğe konulmalarının üzerinden henüz birkaç gün bile geçmeden neredeyse bütün kararnamelerde esaslı ve kapsamlı değişikliklere gidilmiş olması bu durumu açıkça göstermektedir. Örneğin bakanlıklarla ilgili olarak yapılan ilk düzenlemelerin üzerinden henüz bir ay bile geçmeden 29 Haziran 2011 tarihli ve 644 sayılı KHK ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı lağvedilerek yerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, yine aynı tarih ve 645 sayılı KHK ile de Orman ve Su Bakanlığı kurulmuştur. Keza, 8 Ağustos 2011 tarih ve 648[11], 8 Ağustos 2011 tarih ve 649[12], 8 Ağustos 2011 tarih ve 650 sayılı KHK’ler[13] ile de 633 - 647 sayılı KHK’lerde çok sayıda ve kapsamlı değişiklikler yapılmıştır. Öyle ki, değişiklik yapmak amacıyla çıkarılan kararnameler değiştirdikleri kararnamelerden daha kapsamlı düzenlemeler içermektedirler.

Meselenin siyasi etik ve demokratik meşruiyet boyutuna gelince, anılan kararnamelerin dayanağını teşkil Yetki Kanununun 12 Haziran 2011 genel seçimlerine çok az bir süre kala[14] çıkarılmış olması ve bu Kanuna istinaden çıkarılan kararnamelerin birçoğunun da ya genel seçimlerden hemen birkaç gün önce[15] ya da genel seçimlerden sonra ve fakat yeni hükümetin kurulmasından önce[16] çıkarılmış olması, siyasi etik ve demokratik meşruiyet bakımından doğru görülemez. Çünkü seçimlere sadece birkaç gün kala gerçekleştirilen bu denli geniş kapsamlı yasal düzenlemeler seçmen iradesini etkileyebileceği gibi, seçim sonucuna göre oluşacak yeni hükümetin iradesine de ipotek koyma anlamına gelmektedir. Elbette ki yeni kurulacak hükümet selefinin yasal düzenlemeleriyle bağlı değildir; ancak söz konusu olan bakanlıkların ve diğer pek çok kamu kurumunun yapısı ile ilgili çok kapsamlı değişiklikler olunca, bunları tekrar istenilen hale getirmenin de çok kolay olmayacağı açıktır. Çünkü teşkilât yapısındaki değişikliklere paralel olarak, başta yönetici mevkiinde olmak üzere, çok sayıda kamu görevlisi hakkında atama ve nakil gibi değişiklikler de gerçekleştirilmiştir. Bu bakımdan, hiçbir şekilde ivedi ve zorunlu olduğu söylenemeyecek olan bu düzenlemelerin, sadece birkaç günlük ömrü kalmış olan bir hükümet tarafından yapılmış olmasında şekli bakımdan Anayasaya aykırılık bulunmasa bile, siyasi etik, demokratik meşruiyet ve anayasal teamüller bakımından doğru ve yerinde oldukları söylenemez.  Siyasi etik ve demokratik meşruiyet kurallarına aykırılık, henüz güvenoyu alınmadan çıkarılan KHK’ler[17] bakımından çok daha açıktır. Çünkü meşruiyeti açısından ve dolayısıyla kullanabileceği anayasal yetkileri bakımından, henüz güvenoyu almamış bir hükümet ile istifa etmiş veya güvensizlik oyu ile düşürülmüş bir hükümet arasında ciddi bir fark bulunmamaktadır. Her üç halde de hükümetin yetkisi, “cari işler”in yani ertelenemeyecek günlük ve olağan işlerin yürütülmesi ile sınırlıdır. Oysa yapılan düzenlemeler, bu nitelikteki işlerin yahut tasarrufların çok ötesine geçmektedir.

6223 sayılı Yetki Kanunu ve buna dayanılarak çıkarılmış bulunan yirmiye yakın kararnameye yöneltilebilecek eleştiriler elbette ki bunlarla sınırlı değildir. Aşağıda başka eleştirilerimiz de olacaktır. Ancak çalışmamızın konusu, 650 ve 651 sayılı kanun hükmünde kararnamelerin içerdiği bazı düzenlemelerin Yetki Kanunu ve Anayasaya uygunluklarının değerlendirilmesiyle sınırlı olduğundan eleştiri ve değerlendirmelerimiz de bu çerçeveyle sınırlı kalacaktır.

Çalışmamızı özellikle bu iki kararname ile sınırlandırmış olmamızın nedeni ise, bunların diğerlerinden farklı olarak aynı zamanda Yetki Kanununa da aykırılık teşkil ettiğini düşündüğümüzdendir. Nitekim aşağıda açıklayacağımız gibi 650 sayılı Kararname ile Adalet Bakanlığının görev, yetki ve kadro düzenlemeleri dışında, adli tatil, Danıştay’ın yapısı, noterlik ve hâkimlik mesleğine kabul, hükümlü ve tutuklularla görüşebilme ve bunların cezaevi dışına çıkabilme koşulları ile ilgili olarak da pek çok önemli düzenleme getirilmiş bulunmaktadır. 651 sayılı Kararname ise düzenlediği konular bakımından bu kadar çeşitlilik içermese de, dayandığı Yetki Kanunu ile hiçbir ilgisi bulunmadığı halde “cemaat vakıfları”nın mallarıyla ilgili olarak getirmiş olduğu önemli düzenlemeler nedeniyle hayli dikkat çekicidir.

Söz konusu düzenlemeleri nedeniyle kanaatimizce her iki kararname de Yetki Kanununa ve dolayısıyla Anayasaya aykırıdır. Çünkü kanun hükmünde kararname hükmü olarak hukuk dünyasına katılan bir normun hukuken sağlıklı ve geçerli sayılabilmesi için, dayandığı yetki kanununa ve Anayasaya uygun olması şarttır. Hatta böyle olması da yeterli değildir; ayrıca yetki kanununun bizatihi kendisinin de Anayasaya uygun olması gerekir. Başka bir ifadeyle, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygun olabilmesinin önkoşulu, bu kararnamelerin dayandığı yetki kanununun Anayasaya uygun olmasından geçmektedir. Dolayısıyla, yetki kanununa uygun olmaları, kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygun sayılması için yeterli değildir; yetki kanunun da Anayasaya uygun olması şarttır. Bu koşullardan herhangi birisinin ihlali, kaçınılmaz olarak, kararname ile konulan hukuk normunu da Anayasaya aykırı kılacaktır.

Anılan esaslar Anayasamızda (m. 91, 87) açıkça ifade edildiği gibi, Anayasa Mahkemesinin kararlarında da işlenerek somut anlamlarıyla ortaya konmuş bulunmaktadır. Nitekim Anayasamızın 91’inci maddesinin ikinci fıkrasında, “Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir” denilerek, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin hangi esaslar dâhilinde kullanılacağının TBMM tarafından yeteri derecede açıklıkla belirlenmesi istenmiştir.

Görüleceği üzere, yetki kanununun taşıması gereken niteliklerle ilgili olarak sıralanan bu koşullardan biri de, hangi amaçla kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin tanınmış olduğunun gösterilmiş olmasıdır. Başka bir anlatımla, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin hangi amacı sağlamak yahut sonucu elde etmek için verildiğinin yetki kanununda açıkça belirtilmesi zorunludur. Bu zorunluluk uygulamada, yetki kanunlarının “amaç” yahut “amaç ve kapsam” başlıklı ilk maddesinde yer alan düzenlemelerle yerine getirilmektedir.

Amaç koşuluna ilişkin olarak Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş içtihadına göre, yetki kanununda amaç “geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla” değil, “somut olarak” belirtilmeli ve gösterilmemelidir. Yüksek Mahkeme bu nedenle, “amaç” unsurunu, “kamu hizmetlerinin süratli, düzenli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi” olarak belirleyen 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanununu[18] iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesinin, doktrinde[19] de genel olarak kabul gören ve sonraki birçok kararında[20] tekrarlanarak yerleşik hale gelmiş bulunan bu anlayışına göre:

“Anayasa’nın 91. maddesi Yetki Yasası’nda Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin ‘amacı’(nın)... belirtilmesini zorunlu kılmıştır. Amaç, Bakanlar Kurulu’nun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesi gerektiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak belirtilmelidir. KHK'nin amacı... geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik şekillerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır. Çünkü, KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç... doğrultusunda çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal, hem de siyasal denetim açısından zorunludur. KHK, yasada gösterilen amaç dışında yürürlüğe konulmuşsa... bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa’ya aykırı kılar”[21].

Anayasa Mahkemesinin bakış açısı doğrultusunda 6223 sayılı Yetki Kanununun “amaç ve kapsam” ile ilgili 1’inci maddesinde yer alan düzenlemelere bakıldığında, “amaç” unsuru bakımından Anayasaya aykırılık teşkil edebilecek bir durum olmadığı söylenebilir. Çünkü Kanunun birinci maddesinin 1) no’lu fıkrasında “Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere;”

a)     Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenerek” (…)

b)    Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına,

ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektir” denilerek Kanunun amacı sınırlı ve somut bir biçimde gösterilmiştir. Dolayısıyla, bu unsur açısından Anayasa Mahkemesinin aradığı kriterlerin karşılanmış olduğu söylenebilir. Çünkü tamamını dahi buraya almadığımız bu düzenleme ile kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere, hangi alan yahut konulara ilişkin olarak ne gibi sonuçları sağlamaya yönelik düzenlemeler yapılabileceği olabildiğince açık ve somut bir şekilde gösterilmiş olmaktadır.

“Kapsam” meselesine gelince, Anayasamızın yukarıda yer verilen düzenlemesinden anlaşılacağı üzere, yetki kanununda bunun da belirtilmesi zorunludur. Başka bir anlatımla, yetki kanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerle hangi düzenlemelerin yani kime ve neye ilişkin olarak hangi durumlara dair düzenlemeler yapılabileceğinin gösterilmesi şarttır. Bir önceki koşul gibi bu koşulun da yerine getirilmiş sayılabilmesi için geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla değil, belli ve somut bir biçimde belirtilmiş olması gerekir. Aksine bir durum yetki kanununu Anayasaya aykırı kılacaktır. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yukarıda bir kısmına yer verdiğimiz kararında “amaç” unsuruna ilişkin olarak yapılan değerlendirmelerin aynısı “kapsam” unsuru bakımından da yapılmış ve bu yaklaşım Yüksek Mahkemenin sonraki kararlarında[22] da müstakar bir biçimde tekrarlanmıştır. Bunun üzerinedir ki, 90’lı yılların başından itibaren çıkarılan yetki kanunlarında “kapsam” ile ilgili maddede değiştirilecek kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin ismen belirtilmesine ve hatta bunların hangi madde ve hükümlerinde değişiklik yapılmasının öngörülmesine dek varan somut düzenlemelere yer verildiği görülmektedir[23]. Aynı durum, 6223 sayılı Yetki Kanunu bakımından da geçerlidir. Nitekim adı geçen Kanunun “amaç ve kapsam” ile ilgili 1’inci maddesine bakıldığında, hangi kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişikliğe gidilebileceği tek tek sayılmak suretiyle somut ve açık bir biçimde belirtilmiştir. Bu çerçevede, Kanunun 1’inci maddesinin “Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler;” başlıklı (2) no’lu fıkrasının a) bendinde, “Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak;” değişiklik yapılabilecek olan düzenlemeler 20 başlık altında sıralandıktan sonra, b) bendinde ise, “Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;” hangi yasal düzenlemelerde değişikliğe gidilebileceği de yine birer birer sayılarak gösterilmiştir. Ancak bu bentte değiştirilmesi öngörülen yasal düzenlemelerin tek tek sayılmasıyla yetinilmemiş ayrıca, 7) no’lu alt bentte ise “Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde” denilmek suretiyle belli bir kanun ve kanun hükmünde kararname belirtilmeden kamu personeline ilişkin bütün yasal düzenlemelerde değişiklik yapılabilmesine olanak tanıyan yani bu alanda bir bakıma genel yetki içeren bir düzenlemeye de yer verilmiştir.

Kanaatimizce, böyle bir hükme yer verilmiş olması isabetli olmamıştır. Çünkü belli sebeplerle ve belli bir çerçevede değişiklik yapılabilecek yasal düzenlemeleri birer birer saydıktan sonra bu usulden vazgeçip genel bir düzenlemeye yer vermek kendi içinde tutarlı bir düzenleme olmadığı gibi, Anayasa Mahkemesinin “kapsam” unsuru ile ilgili olarak ortaya koyduğu ölçütler karşısında da doğru değildir. Bu bakımdan, “amaç” unsuru ile karşılaştırıldığında Kanunun bu unsuru sorunlu görünmektedir. Fakat sorun “kapsam”ın bütünüyle değil, yalnızca b) bendinin 7) no’lu alt bendinde yer alan düzenlemeyle sınırlıdır. Fakat ne olursa olsun, değişiklik yapılabilecek düzenlemeler belirtilirken kamu personeli ile ilgili hemen hemen bütün yasal düzenlemeler sayıldıktan sonra ayrıca bir de böyle belirsiz ve genel bir düzenlemeye yer verilmiş olması doğru olmamıştır.

 “Amaç ve kapsam” unsurları yönünden Anayasaya uygun olup olmadığına ilişkin olarak Yetki Kanunu hakkında yaptığımız bu değerlendirmeden sonra ele aldığımız kanun hükmünde kararnamelerin bu Kanuna uygun olup olmadıkları meselesine dönecek olursak, kanaatimizce her iki kanun hükmünde kararnamenin de birçok hükmü anılan Kanuna aykırılıkla maluldür.  Örneğin 650 sayılı Kararnamenin 40’ncı maddesiyle 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 36’ncı maddesinde gerçekleştirilen değişiklikle, öğretim elemanlarına mesai saatleri dışında yükseköğretim kurumlarından başka yerlerde meslekî faaliyette bulunabilme ve meslek veya sanatlarını serbest olarak icra edebilme olanağı tanınmıştır. Ancak bu olanak, yükseköğretim kurumlarında yalnızca eğitim ve araştırma faaliyetlerinde bulunmak ve döner sermaye faaliyetleri kapsamında gelir elde edilen hizmetlerde çalışmamak ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 3 üncü maddesi uyarınca ek ödemeden yararlanamamak gibi bazı mali ve mesleki haklardan yoksunluk ile rektör, dekan, enstitü, yüksekokul ve konservatuar müdürü, bölüm başkanı, anabilim ve bilim dalı başkanı, başhekim ve bunların yardımcısı olarak görev yapamama şeklinde birtakım kısıtlayıcı koşullara tabi tutulmuştur.

Görüleceği üzere bu düzenleme ile öğretim elemanlarının mali, mesleki ve özlük hakları ile ilgili olarak hayli önemli düzenlemeler getirilmiştir. Oysa Yetki Kanununda böyle bir düzenleme yapılmasına olanak tanıyan herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Nitekim Yetki Kanununun hangi kanunlarda değişiklik yapılabileceğine ilişkin hükümlerine bakıldığında 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa yer verildiği halde 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa yer verilmediği görülmektedir. Bu durum, kanun koyucunun bu konuda düzenleme yapma yetkisini tanımadığının en açık kanıtıdır. Zira değişiklik yapılacak kanunlar sayılırken 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa yer verildiği halde 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa yer verilmemiş olmasının başka bir açıklaması olamaz.

Diğer taraftan, değişiklik yapılabilecek düzenlemeler arasında sayılan ve Kanunun (2) no’lu fıkrasının b) bendinin 7) no’lu alt bendinde yer verilen “Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde” yolundaki kural da getirilen düzenlemeyi Yetki Kanununa ve Anayasaya uygun hale getirmeye yetmez. Çünkü yukarıda da açıkladığımız gibi, her şeyden önce Kanunun bu hükmünün kendisi Anayasaya uygunluğu yönünden sorunludur. Bunu bir yana bıraksak bile, getirilen düzenleme anılan hükmün kapsamına girmediği için yine problem vardır. Çünkü getirilen düzenleme öğretim elemanlarının “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin” değildir. Oysa anılan hüküm, yapılabilecek düzenlemeleri bu konularla sınırlandırmış bulunmaktadır. Dolayısıyla, getirilen düzenlemede Yetki Kanununa uyarlık bulunmamaktadır. Yetki Kanununa uyarlık olsa olsa sadece 375 sayılı KHK ile tanınan mali haklardan yoksun olma sonucunu doğuran düzenlemeler bakımından söz konusu olabilir.

Söz konusu Kararnamenin 41’nci maddesiyle 2955 sayılı Gülhane Askeri Tıp Akademisi Kanununun 32 nci maddesinde yapılan değişiklik de aynı sebeplerle Yetki Kanununa aykırıdır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 28’nci maddesinde yapılan değişiklik (m. 38) de yine aynı sebeple Yetki Kanununa aykırıdır. Çünkü her ne kadar bu Kanunda değişiklik yapılabileceği açıkça öngörülmüş ise de, yapılabilecek değişiklikler, “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ile sınırlandırılmıştır[24]. Oysa 657 sayılı Kanunda yapılan değişiklik belirtilen hususlarla ilgili değildir. Çünkü getirilen değişiklik, “meslekî faaliyet ve serbest meslek icrası yasağı” ile ilgilidir. Bu bakımdan, bu düzenleme de Yetki Kanununa aykırıdır.

Keza aynı sebeplerle, 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununa tabi personel hakkında “meslekî faaliyet ve serbest meslek icrası yasağı” getiren düzenleme (m. 39) de Yetki Kanununa aykırıdır.

Anayasamızın 135’nci maddesine göre, noterlerin “kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu” oldukları göz önünde bulundurulursa, Noterlik Kanununda yapılan değişiklik (m. 23) de Yetki Kanununa aykırıdır. Çünkü kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile mensupları hakkında değişiklik yapılabileceğine dair herhangi bir işaret Yetki Kanununda yer almamaktadır.

Bu Kararname ile getirilen ilginç düzenlemelerden biri de, 13/12/2004 tarihli ve 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanunun 85 inci maddesinin başlığını “Adalet Bakanlığının ziyaret izni verme yetkisi” şeklinde değiştirerek maddeye bir fıkra eklenmesine dair hüküm (m. 28) ile yine aynı Kanunun 94’üncü maddesini değiştiren düzenlemedir (m. 29). Hükümlü ve tutukluların ziyareti ile bunların hangi şartlarla kısa süreli olarak dışarı çıkabilmelerine izin verileceğine ilişkin kurallar sevk eden bu düzenlemeler de kanaatimizce Yetki Kanununa aykırıdır. Çünkü Yetki Kanununda, bu Kanunda değişiklik yapılmasına yetki ve olanak tanıyan hiçbir hüküm bulunmamaktadır.

Aynı nedenlerle, adli tatil ve Danıştay’ın yapısı ile ilgili değişiklikler öngören düzenlemeler de Yetki Kanununa aykırıdır.

651 sayılı Kararnameye gelince, kanaatimizce bu Kararnamenin 17’nci maddesiyle getirilen düzenlemeler de Yetki Kanununa aykırıdır. Nitekim incelendiğinde görüleceği üzere, bu Kararnamenin 17’nci maddesiyle 5737 sayılı Vakıflar Kanununa bir geçici madde eklenerek “cemaat vakıfları”nın malları ile ilgili olarak çok önemli birtakım düzenlemeler getirilmiştir. Oysa böyle bir düzenlemenin Yetki Kanununda hiçbir dayanağı bulunmamaktadır. Çünkü ne Kanununun “amaç ve kapsam” ile ilgili düzenlemesinde ve ne de bu “amaç ve kapsam” çerçevesinde değişiklik yapılması yetkisi tanınan kanun ve kanun hükmünde kararnameler arasında 5737 sayılı Vakıflar Kanunu sayılmamıştır. Kanunun “amaç ve kapsam”  ile ilgili 1’inci maddesinde belirtilen esaslar göz önünde bulundurulduğunda buna ilişkin bir düzenlemeye yer verilmesi de zaten pek beklenmezdi. Zira “amaç ve kapsam” ile ilgili düzenlemelerine bakıldığında görüleceği üzere, Yetki Kanununun çıkarılış nedeni, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak için kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi ve yine aynı amaçla sınırlı olmak üzere, kamu personeli ile ilgili olarak gerekli düzenlemelerin yapılması konusunda Bakanlar Kurulunun yetkili kılınmasıdır. Dolayısıyla, bu amaç ve kapsam dışında kalan her türlü düzenleme gibi vakıf malları ile ilgili düzenleme de Yetki Kanununa aykırı olacaktır.

Sonuç olarak, Yetki Kanununa aykırı olduklarını düşündüğümüz bütün düzenlemeler Yetki Kanununun yukarıda açıkladığımız amaç ve kapsamı içine girmediği gibi, değiştirdikleri yasal düzenlemeler de Yetki Kanununun değiştirilebilmesine izin verdiği düzenlemeler arasında sayılmamıştır. Bu nedenle, söz konusu düzenlemeler Yetki Kanununa ve giderek Anayasaya aykırıdır.

Aksi yönde bir düşüncenin kabul edilebilmesi için, bu Kanunun “amaç ve kapsam” ile ilgili bütün kurallarının bir yana bırakılarak, Kanunun amaç ve kapsamının “kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak”tan ibaret sayılması gerekir. Zira ancak böyle genel geçer bir amaç, yapılan düzenlemeleri kapsayabilir. Ancak Kanunun amacının böyle kabul edilemeyeceğine ve böyle sınırları belirsiz bir amacın Anayasa Mahkemesince de kabul edilmediğini yukarıda belirtmiştik. Gerçekten de, Kanunun amaç ve kapsamı bundan ibaret sayılırsa, Anayasamızın kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılmasına izin vermediği (m. 91/1, 163) durumlar dışında her alanda yeni kurallar sevk etmek ve yürürlükteki bütün yasal düzenlemelerde değişiklik yapmak olanaklı hale gelecektir. Oysa Anayasamızın 87’nci maddesine göre ancak belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarabilme yetkisi verilebilir. Dolayısıyla, anılan genel ifadeye dayanılarak getirilen düzenlemelerin Kanunun kapsamında olduğu ileri sürülse bile yine Anayasaya aykırılık sorunu halledilmiş sayılmayacaktır; çünkü bu defa da Yetki Kanununun Anayasaya uygunluğu sorunu ile karşılaşılacaktır.

             

 


 

*Doç. Dr., Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi.

[1] Adalet Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, Resmi Gazete, 26 Ağustos 2011, Sayı 28037.

[2] Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, Resmi Gazete, 27 Ağustos 2011, Sayı 28038.

[3] Resmi Gazete, 3 Mayıs 2011, Sayı 27923.

[4] İlki 3 Haziran 2011 tarih ve 633 sayılı olan bu kararnamelerin -şimdilik- sonuncusu ise, 24 Ağustos 2011 tarih ve 651 sayılı olanıdır.

[5] Örneğin 8 Ağustos 2011 tarih ve 649 sayılı KHK ile 27 Eylül 1984 tarih ve 3046 sayılı Kanunun 19/A maddesinin birinci fıkrasına “Bakan, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların (5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar dâhil) her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemeye yetkilidir” cümlesi eklenerek bağımsız idarî otoritelerin her türlü faaliyet ve işlemleri üzerinde bakana hiyerarşi benzeri bir vesayet yetkisi tanınmış bulunmaktadır.

[6] Örneğin Devlet Planlama Teşkilâtı (DPT), 3 Haziran 2011 tarih ve 641 sayılı KHK ile lağvedilmiş; bu Teşkilâtın bazı birimleri aynı isim altında yeniden düzenlenerek anılan KHK ile kurulmuş bulunan Kalkınma Bakanlığının birer birimi haline getirilmiştir ve lağvedilmiş DPT’nin birçok görevi de bu suretle adı geçen Bakanlığa devredilmiştir.

[7] 3 Haziran 2011 tarih ve 642 sayılı KHK.

[8] 3 Haziran 2011 tarih ve 642 sayılı KHK’de değişiklik öngören 8 Temmuz 2011 tarih ve 649 sayılı KHK.

[9] 3 Haziran 2011 tarih ve 643 sayılı KHK.

[10] Anayasa Mahkemesi, 4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Karar (Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası). Ancak Anayasa Mahkemesinin aynı yöndeki çok sayıda kararı ve eleştirisi için bkz: Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, XVI+300 s. 81 vd. (www.anayasa.gen.tr/khk.htm; erişim tarihi: 5 Eylül 2011). 

[11] Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, Resmi Gazete,  17 Ağustos 2011, Sayı 28028.

[12] Avrupa Birliği Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, Resmi Gazete, 17 Ağustos 2011, Sayı 28028.

[13] Adalet Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, Resmi Gazete, 26 Ağustos 2011, Sayı 28037.

[14] 6 Nisan 2011 tarih ve 6223 sayılı Kanun, Resmi Gazete, 3 Mayıs 2011, Sayı 27923.

[15] Örneğin 3 Haziran 2011 tarih ve 633-643 arası KHK’ler, 8 Haziran 2011 tarih ve 27958 (Mükerrer)  sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

[16] Örneğin Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının hukuki varlığına son veren Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname 29 Haziran 2011 tarihli olup, Resmi Gazetenin 4 Temmuz 2011 tarih ve 27984 (Mükerrer) tarihli sayısında yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Keza aynı tarihli ve 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname de yine aynı tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 61’inci Hükümet ise 13 Temmuz 2011 tarihinde güvenoyu almıştır. Bkz: “Bakanlar Kurulu Hakkında Yapılan Güvenoylamasına İlişkin TBMM Kararı”, Resmi Gazete, 17 Temmuz 2011, Sayı 27997.

[17] Bir önceki dipnota bakınız.

[18] Resmî Gazete, 25 Ekim 1988, Sayı 19970.

[19] Geniş bilgi için bkz: Gözler, a.g.e., s. 39-44 (www.anayasa.gen.tr/khk.htm; erişim tarihi: 5 Eylül 2011). Gözler, Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin çok sayıda kararından somut örnekler vererek Anayasa Mahkemesinin bu yaklaşımını “prensipte” doğru fakat uygulamada ise yanlış bulmaktadır.

[20] Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88; Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 Tarih ve E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[21] Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.105.

[22] Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 12 Aralık 1991 Tarih ve E.1991/27, K.1991/50 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 2, s.679.704; Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 tarih E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786. Söz konusu kararlar ve eleştirisi için bkz: Gözler, a.g.e., s. 44-54 (www.anayasa.gen.tr/khk.htm; erişim tarihi: 5 Eylül 2011).

[23] Çok sayıda örnek için bkz: Gözler, a.g.e., s. 44-54 (www.anayasa.gen.tr/khk.htm; erişim tarihi: 5 Eylül 2011).

[24] Bkz: 6223 sayılı Kanunun 1’inci maddesinin (1) no’lu fıkrasının b) bendi ve (2) no’lu fıkrasının b) bendi.

 

 


(c) Gürsel Kaplan, 2011. Bu makale idare.gen.tr'de yazarı Gürsel Kaplan'ın isteği ve izniyle yayınlanmıştır (16 Aralık 2011 tarihli email).


 

 

Ana Sayfa: www.idare.gen.tr

Bu Sayfanın Bağlı Bulunduğu Sayfa: www.idare.gen.tr/kaplan.htm

 

Editör: K. Gözler

Email: kgozler[at]hotmail.com