YÖNETİM HUKUKUMUZ VE GELECEĞİ

 

 

Tekin Akıllıoğlu

 

01. Öğretim kurumlarımızda “İdare Hukuku” yada “Yönetim Hukuku” derslerinin öğrenciler tarafından pek sevilmediği bilinir[1]. Nedense Yönetim Hukuku,“gerileyen” bir bilim dalıdır. Bu, bu konuda yapılan bilimsel yayınların azlığı ile de kanıtlanabilir. Buna karşılık “yönetsel anlaşmazlıklar” artma eğilimindedir. Yönetsel yargıda dava yükü artmaktadır. Öte yandan sadece anlaşmazlıklar bakımından değil, yasaların yazılımında, kamu yönetiminin işleyişinde, yönetimin yenileşmesinde, yönetim hukuku bilgilerine daha fazla ihtiyaç duyulmaktadır.

Yöneticiler ve hukuk uygulayıcıları her zaman olduğundan daha fazla “yönetim hukuku” kavramlarının “doğru” kullanımını aramakta ve tartışmaktadır. “Memur” nedir? den “özelleştirme”ye, “gizli” yönetmelik olur mu? “Düzenleyici” işlem ne demektir? Neyi düzenlemektedir? “Geriye yürüme” nedir? gibi gibi sayısız sorunun Yönetim Hukuku alanında yanıtı her gün aranmakta, Sıddık Sami Onar’ın “İdare Hukukunun Umumi Esasları” adlı kitabı, neredeyse kutsal kitap değeri taşımaktadır. Ne var ki, “kara kaplı kitap” da çoğu kez işe yaramamaktadır.

Sorunlar kapsam, nitelik ve nicelikce dünden çok farklı ve daha karmaşıktır. Bu karmaşa 1983 sonrası yapılan “köktenci” mevzuat değişiklikleri ile daha da artmıştır. “Köklü Yönetim Hukuku anlayışımız” var mıydı? sorulur hale gelmiştir.

Kanımızca, önce “temel yada köklü yönetim hukuku anlayışımız” açıklanmalıdır. Değişiklikler “bu sabit noktaya nazaran” tanımlanabilir.

 

02. “Kamu yönetimimiz” yerine “yönetim hukukumuz” deyiminin kullanılmış olma nedeni şudur. Genellikle, yönetimin geleceği/gelişme yönleri üzerine kestirimde bulunan yönetim bilimciler, yönetimi bir yapı ve işleyiş yada bir sistem olarak algılamakta, bağımsız bir bilim dalı olarak kendilerine özgü bir dil/yöntem kullandıklarını varsaymaktadırlar. Bu yaklaşımda “hukuk” dışlanmakta yada “ikincil” bir konumda tutulmaktadır.

Yönetim Hukuku öğretisinde “gelecek kestirimi”, uygulanan bir yöntem değildir. Hukukçu, değişmediğini varsaydığı “biçimlerle” uğraşmakta, içerik yada konu ne olursa olsun bu biçimleri yada teknikleri uygulayarak “mesleğini icra ettiği” sanmaktadır.

Bilindiği gibi, özellikle kamu hukukunda Kelsen, hukukun yalnızca bir teknikten yada biçimden ibaret olduğu görüşünü savunmuş ve bu “teori” Türk Kamu Hukukunda istisnasız herkesce benimsenmiştir.

Hukuk teknikleri değişmez, Rona Serozan’ın çarpıcı örneğiyle[2], İsadan Önce yaşamış bir Romalı hukukçu dirilip bir avukat yazıhanesine gelse, kaldığı yerden kolayca devam edebilir. Bu yaklaşım, hukukçuyu toplumsal olaylardan ve siyasetten yalıtmakta, hukuku da içeriksiz kılmaktadır.

Buna karşılık, hukuksal biçimlerin de değiştiğini, yeni tekniklerin ortaya çıktığını, bunların toplumsal gereksinimlerden kaynaklandığını kabul edersek, hukukçunun içinde bulunduğu toplumsal olayları ayrıştırmak/çözümlemek zorunda olduğunu da kabule ederiz[3].

Hukuku toplumsal içerikten ayrı düşünmeyen Alman Tarihçi Okul,hukuku toplumsal olaylardan, deneyimlerden süzülmüş, onların tortusu niteliğinde sayan bir anlayıştır.

 

03. Bizde Yönetim Hukuku “Kelsenci” bir biçimcilik içindedir. Tarihi ile ilgilenmemiştir. Bu nedenle de “gelişme yönü sorunu” diye bir sorunu da olmamıştır. Türk Yönetim Hukuku asıl olarak, Fransız Yönetim Hukuku gibi, “biçimsel yönetsel işlem (idari işlem)” tekniklerine dayanır. Bununla birlikte toplumsal olaylardan etkilenerek ortaya çıkmış ve Türk Yönetim Hukukunda “klasik” sayılabilecek temel yaklaşımlar da yok değildir. Ancak bunlar, Fransız hukukundan ithal edilmiş, 20 yüzyıl başında geçerli olan “kamu hizmeti” ve “kamu gücü” kuramlarının Türkçe olarak yinelenmesinden başka bir değer taşımamaktadır. Az ileride “gelişme yönlerini” yine de bu beğenmediğim kavramlarla açıklamak zorunda kalacağım.

 

04. Yönetim Hukuku, tarihi ile ilgilenseydi ortaya ne çıkardı? İncelemeler Tanzimat öncesi ve sonrası olarak ikiye ayrılmaktadır. Kuşkusuz önce “padişah” ile karşılaşılırdı. Padişahın yetkilerinin mutlak niteliği Tanzimat öncesi ve sonrası dönemlerin ortak özelliğidir. Veziriazam, vezirler, beylerbeyi gibi devlet önde gelenleri, “devletin temsilcileri” değil fakat “padişahın temsilcileri” sayılırdı. Padişahlar “şeriata bağlılık” ile sınırlı ise de devlet birey ilişkilerinde özellikle vergi ve ceza işlerinde şeriat hükümlerini aşan mutlak yetkiler kullandıkları açıktır. Mutlak hükümdarlık yetkilerinin uygulamada müesseseler ve geleneklerin baskısı altında tutularak doğal biçimde sınırlandığı özellikle kapıkulu askeri ve ulema sınıfının birleşerek karşı kuvvet yada denge oluşturdukları söylenebilir[4].

Osmanlı Devletinin “şeriat üzre” idare edildiği varsayılmaktaydı. Katı şeriat anlayışına göre hukuk tümüyle şeriatın bir parçasıdır. Dünyevi iktidar kanun koyma yetkisine sahip olamaz. Siyasal iktidarın yetkisi yasama hariç, yargı ve yürütmeden ibarettir. Araştırmalar bu anlayışın mutlak olmadığını ortaya koymuştur. Osmanlı kurumlarının sadece bir kısmının dini hukuka dayandığı, büyük bir kısmının ise örfi hukuka dayandığı anlaşılmıştır. Örfi hukuk padişah iradesi ile konulan kurallar, ülkeye katılan topraklarda mevcut hukuk ve gelenek hukukundan oluşmaktaydı. Bununla birlikte örfi hukukun şeriatla çatışmamasına çok özen gösterilmiştir[5].

İdare: vezirlik, beylerbeyliği, deftardarlık gibi müesseseler, kapıkulu askerlik teşkilâtının kökü, şer’i hukuka değil, Türk-İslam devlet geleneğine dayanır[6].

Osmanlı Devletinde “hukuk birliği” yoktu. Resmi hukuk şer’i ve örfi olmak üzere iki büyük kesime ayrılmakla birlikte, bunu her zaman yapmak kolay değildir. Hukuk uygulaması bir yerden ötekine göre veya zaman içinde büyük farklılık gösterir. Yazılı kuralı gösteren “hakiki” (authentique) metne rastlamak güçtür.

Genellikle öne sürülen bir varsayım olarak kamu hukukunun tümü ve toprak hukuku tümüyle örfi kurallara dayanır.

Gayri müslim yerli ve yabancılara çeşitli dönemlerde tanınmış olan imtiyazlar uygulama farklılıkları, hukuk adacıkları oluşturmuştur. Şer’i hukukun aile ve miras kısmı yalnızca müslüman tebaya uygulanıp, gayri müslim yerliler kendi din ve mezheplerinin kurallarına bağlı kalmışlardır.

Devletin faaliyet alanı; askerlik, asayiş sağlama ve adalet dağıtmaktan ibaretti. Devletin diğer alanlara müdahalesi sitemli değil arızi yada tesadüfidir.

Kamu hizmeti anlayışı var mıydı? Kuşkusuz evet. Bu bağlamda hizmet örgütlenmesi olmamakla birlikte hizmet görüldüğü kesindir. Yerel nitelikte bayındırlık ve eğitim işleri devlet bütçesinden değil halkın kendi kaynakları ile görülmüştür. Büyük çaptaki işler padişah başta omak üzere devlet adamlarının kişisel servetlerinden tahsisler yapılmak, halktan vergi toplamak yoluyla görülmüştür.

Süreklilik isteyen eğitim ve sağlık hizmetleri için vakıflar kurulmuştur. Mederese vakıflarının kalıntıları bile bugün büyük bir servet oluşturmaktadır[7].

Osmanlı yönetim anlayışı “kuvvetler birliği” ilkesine dayanır. Osmanlı yönetiminde kuvvetler, görevler arasında birlik, kaynaşma vardır. Genelde idare ve yargı alanları ayrılmış değildir. Şeri hukuk anlaşmazlıkları kadılar ve naipler tarafından görülürdü. Örfi hukuk anlaşmazlıklarının çoğu idare önünde görülürdü. Kadılar idari hizmetleri belediye görevi yapardı[8].

Osmanlı Devleti İdaresi askeri ihtiyaçlar göz önünde tutularak teşkil olunmuştur. Bu nedenle askeri hizmetlerle sivil hizmetler bileşiktir. Yüksek askeri ve sivil yönetim aynı makamda birleşirdi. Veziriazam, vezirler, beylerbeyi ve sancak beyleri hem yönetici, hem de komutandır. Yeniçeri, tımarlı sipahi gibi askeri teşkilât, zabıta hizmeti de yapmıştır.

Osmanlı yönetiminde tekli karar usulü uygulanırdı. Yetki, kurul yada heyet marifetiyle değil fakat tek kişi tarafından kullanılmıştır. Bu nedenle Tanzimat sonrası yetkilerin “meclisler” (mecalis) eliyle kullanılması, toplu (collégial) yöntem uygulaması büyük bir yeniliktir.

Osmanlı yönetimi, soyut kamu hizmeti örgütlenmesine değil fakat kişiye dayanan bir örgütlenmeye ağırlık vermiştir. Devlet hizmetlerinin büyük bir kısmı, bir bütün halinde devlet ricalinin uhdesine verilirdi. Bu yüksek yöneticiler üstlendikleri hizmetleri kendilerinin sağladığı personel eliyle görürdü. Bu nedenle vezirlerin, beylerbeyi ve sancak beylerinin hem kişisel hem de resmi hizmetlerini gören çok kalabalık personeli vardı. buna bağlı olarak da kamu hizmetleri resmi dairelerde değil yöneticilerin ikametgâhlarında, “kapı”larında, görülürdü.

Kuşkusuz daha başka pek çok temel özellikleri bulunan ve 600 yıllık bir uygulamadan pek azının belgelerden çözümlendiği bu büyük sistemi bir kaç satırla anlatmak mümkün değildir. Ancak altını çizdiğimiz özellikler, Tanzimat sonrasında aksinin uygulamaya konduğu temel uygulamalardır. Başka bir anlatımla Tanzimat 5.5 yüzyıllık bir uygulamayı değiştirmiştir.

Tanzimatla gelen yönetim anlayışının ilk örneği Senedi İttifak’tan çıkarılabilir.

05. Anayasal belgelerimizin ilki sayılan Senedi İttifak’ta yönetim hukukumuzun temel yaklaşımlarını bulmak mümkündür.

Senedi İttifak yedi şarttan oluşmaktadır:

1.Şart (Padişah otoritesi): Padişahın emirleri mutlak olarak yerine getirilecektir.

2.Şart (Düzenli ordu teşkili): Devletin devamı ve kuvvetinin artırılması için Memaliki Hakaniyeden asker ve nefer toplanmasına ve yazılmasına çaba gösterilecek, böylece toplanan kuvvetlerin bir düzen içinde bulunması sağlanacak.

3.Şart (Devlet maliyesinin ve mallarının korunması) : Devlet kuvvetinin askerce artırılmasına koşut olarak müslümanların ortak mallarının ve Devlet gelirlerinin korunmasına ve sağlanmasına dikkat ve gayret gösterilecektir. Tahsil ve tediye işlemlerine, mal ve hayvanların korunmasına, Padişah emirlerinin yerine getirilmesine titizlikle uyulacaktır.

4.Şart (Sadrazam otoritesi - emirlere uyma - görev sınırını bilme) : Devleti Aliyenin öteden beri usul ve nizamı uyarınca Padi şahın emir ve yasakları dışarıda ve içeride herkese Mutlak Vekâlet Makamı (Makamı Vekâleti Mutlaka/Sadrazam) tarafından ulaştırılır. Herkes bundan böyle büyüğünü bilip görevinden başka işe kalkışmamalıdır. Her türlü iş Sadrazama sorulur. Onun görüşüne uyularak hareket edilir.

5. Şart (Devlet görevlilerinin ve hanedanların güvenliği): Padişahın Zatına, Saltanatın kuvvetine ve devlet düzeninin korunmasına cümle (imzacılar) kefidir. Bunun gibi gerek memalik hanedanları mensuplarının Devleti Aliyeden ve gerek Devlet içindeki zevatın ve Devlet erkanının birbirinden güven içinde olmaları esastır.

6.Şart (İstanbuldaki asker ve görevlilerin Devlete sadakati): İstanbuldaki ocaklardan vesaireden fesat çıkarsa âyanlar emir beklemeksizin gelerek isyan eden ocağı kaldıracaktır.

7. Şart (Fakirlerin ve halkın korunması): Fakirlerin ve reayanın korunması ve kollanması esastır. Hanedanlar ve memleket yöneticilerinin yönetimleri altındaki yerlerde genel güvenliği sağlamaları gerekir. Fukaranın ve reayanın vergilendirilmesinde “haddi itidale riayet” (ölçülü davranış sınırına uyma) hususuna dikkat gösterilecektir.

Hükümdar ile beyler arasında imzalanmış olması bakımından Magna Carta’ya benzetilen bu belge hak ve özgürlükleri sıralamak yerine merkezi yönetimi güçlendirerek kamu düzeni getirmek, dolayısıyle can ve mal güvenliği sağlamaya yönelik, bu nedenle “pragmatik” olarak nitelendirilmiştir[9].

 

06. İkinci önemli belge olan Tanzimat Fermanı’nda  temel düşünce çağdaş anlamda “kanuni idare/yasal yönetim” kurulmasıdır. Bu nedenle ağırlık noktası yasa kavramı dır. İkinci önemli yaklaşım, kişi haklarıdır.

Bu belge ile başlatılan yeni dönemin (Tanzimat)[10]temel amacı yasal yönetim yanında, müslüman ve hıristiyan bütün osmanlı uyruklarının can güvenliği, kişi dokunulmazlığı, ırz, nâmus ve mal güvenliğidir[11]. Ayrıca vergiler kanuna göre alınacak, askerlik görevi yasa ile düzenlenecektir.

Yasal yönetim düzeni öncelikle ceza güvencelerine bağlanmıştır.Kimse hakkında açıkça yargılama yapılmaksızın gizli veya açık idam ve ceza uygulanmayacak[12],müsadere uygulanmayacak,ceza sorumluluğu kişisel olacak, din uyruklar arasında haklar bakımından ayrıcalığa neden olmayacaktır. Yasalar Meclisi Ahkâmı Adliye başta olmak üzere kurullar tarafından hazırlanacaktır.

Osmanlı Devleti, önce 1839 Tanzimat Fermanı ile haber verdiği ve 1864 Vilayat Nizamnamesi ile başlattığı yenileştirme uygulamasını, “dağılmayı” önlemek amacıyla başlatmıştı. Tanzimat devlet adamları Batı yönetim sistemini körü körüne bir taklitçilik yada “günün şartlarına uyma”(mimétisme) anlayışı içinde değil, fakat bilinçli bir uyarlama (adaptation) anlayışı içinde ve faydacı (pragmatik) bir yaklaşım içinde ele almışlar ve reformları bu yaklaşımla uygulamaya koymuşlardı[13].

Osmanlı Devletinde Tanzimatla başlayan devletin çağdaşlaşması formülü; yasa, merkezi yönetim, sınırlı yerinden yönetim esasına dayanır. Yönetim Hukukunda kamu gücü yaklaşımı asıl, kamu hizmeti yaklaşımı ikincil bir nitelik taşır.

Kısaca açıklayalım: Devlet; tek yasama, yürütme ve yargı organından oluşan tekçi (unitaire) ve merkezci (centralisatrice) yapıdan oluşur. Bugün yerinden yönetim dediğimiz, o günün deyimiyle “ademi merkeziyet” (decentralisation) ilkesi yönetimde ikincil nitelik taşır. Zira merkezci yapı ve işleyiş içine yerleştirilmiş, ona bağlı, onun işleyişine hizmet eder bir niteliktedir. Kentlerin yönetimi bakımından “belediye idaresi” kurulması öngörülmekle birlikte yerel yönetimlere verilecek hizmetler anayasada sınırlı “tahdidi”, olarak sayılmıştır.

 

07. 1876 tarihli Kanunu Esasi’nin Vilâyat başlığı altında topladığı maddeler (108 ilâ 112) yönetim yapısını düzenliyordu. Bu düzenlemenin başlığına iller (vilâyat) denilmiş olması anlamlıdır. Merkezi yönetimin taşra teşkilâtı bakımından, gerekse yerel yönetimler bakımından olsun temel birim il (vilayet) olarak düşünülmüştür. 110. maddedeki tefriki vezayif ilkesine göre, yol ve köprü yapımı, kredi kurumları teşkili, sanayi, ticaret ve tarım işleri, bayındırlık imar işleri, eğitim ve öğretim taşra kuruluşlarına bırakılan konulardı. Valinin emrindeki danışma meclisi ile birlikte kararlaştırabileceği bu konular için aldığı yetkiye “tevsii mezuniyet” adı verilmiştir. Bu, Fransız Hukukundaki (déconcentration) ilkesinden başka bir şey değildir[14]. Bugün de “yetki genişliği” adıyla aynı ilke kullanılmaktadır. Kanunu Esasi, Merkez dışındaki örgütlenmede vlayet, liva ve kaza şeklinde üçlü bir ayrım yapmış, bu taşra teşkilâtı içerisinde merkezi idare memurlarının yanında yardımcı olarak seçilmiş meclislere (meclisi umumi ve meclisi idareler) yer vererek “temsil” esasını, başka bir anlatımla yerel demokrasiyi sınırlı biçimde uygulama yoluna gitmişti. O zamanki reform anlayışı, ademi merkeziyet kavramını tehlikeli bulmakta onun yerine kendine özgü bir anlayışla “yetki genişliği ve görev ayrılığı” adını verdiği bir sistem öngörmekteydi. Bu sistemin özeti, taşrada merkezi idarenin mutlak egemenliği yanında sınırlı bir yerel temsil ilkesidir.

 

08. Kanımızca Tanzimatın getirdiği en önemli yenilik, Osmanlı Devletinin örfi hukuk yapısından sıyrılarak “yazılı hukuk”a geçmesidir. İlk defa 1851’de (1267) yasaların Düstur adı verilen bir resmi derlemede toplanması büyük bir yeniliktir. 1855 tarihinden itibaren de Osmanlı Mevzuatında genel olarak geriye yürüme yasağı kabul edilmiştir[15].

İkinci büyük yenilik ise Yönetim Hukukudur. Bilindiği gibi, devlet hukuki bir kavramdır. Her devlet bir hukuk sistemidir. Yönetim, Tanzimatla birlikte bir hukuk sistemi haline gelmiştir. Bu sistemin adı “İdare Hukuku”dur.

Bugüne kadar “ilk” İdare Hukuku kitabı saptanmış değildir. Genel kabule göre, ilk ders kitabı İbrahim Hakkı Paşa tarafından yazılmıştır[16]. Daha doğrusu ders takriri öğrenci tarafından teksir edilmiştir. Birinci cildin ikinci baskısı 1896’dır (1312). Yazarın ifadesiyle Yönetim Hukuku “Avrupa’da 100 yıl kadar önce” ortaya çıkmıştır. Kitabın günümüzden yüzyıl önce yazıldığı göz önünde tutulursa, Yönetim Hukukunun Hukuk Tarihi içinde ancak 200 yıllık bir geçmişi bulunmaktadır.

Onar’ın gözlemiyle Tanzimat döneminde Avrupa’dan bir çok kanun iktibas edilmiştir. Fakat bunların dayandıkları kuramlar ve fikir hareketleri Türkiye’de olmadığı için, halk, memurlar hatta devlet adamlarının çoğu bunların ruhuna, maksadına nüfuz edememiş, bu yüzden tatbikat yanlış mecralara dökülmüş, bu mevzuatın bir kısmı da çorak bir sahaya düştüğünden yokolup gitmiştir[17].

Gerçekten İbrahim Hakkı Paşanın ders kitabına baktığımızda yazarın sürekli yeni mevzuatı tanıtma çabası içinde olduğu görülüyor. Hatta kendisi de “hukuk öğrencileri pek çok mevzuat hükmünü öğrenmek zorundadır, mezun olduktan sonra da uygulamak zorunda kalacaktır. Biz mevzuatın tamamını anlatamayacağımıza göre, size işin özünü (Ruhu İdareyi)veriyoruz, demektedir.

Bu öz (yada Ruhu İdare) dönemin Fransız Hukukundan esinlenen kamu hizmeti kuramıdır. Paşa kitabının ilk sayfalarında yaptığı girişte (Mukaddime) yönetim hukukunun öteki hukuk dalları içindeki yerini tanıtmaktadır. Bu açıklamalar kamu hukuku-özel hukuk ayrımı konusunda bizde yapılmış ilk yorum niteliğindedir.

İbrahim Hakkı Paşa kitabının planını açıklarken, bu konuda başlıca iki Fransız yazardan, Batbie ve Mallein’den yararlandığını belirtmiştir.

Eski yazıda (Mallein) sözcüğü (Male) biçiminde yazıldığından bunun fransızca yazılımı üç seçenek içermekteydi (Mallé, Mallet, Mallein). Bu nedenle ben yazımda bunu “Grenoble Darülfünunu muallimlerinden Jül Male” biçiminde çevirmiş ve emin olamadığım için de parantez içinde (Jules Mallet ?) biçiminde tereddütümü ifade etmiştim.

Paşa, Batbie’nin ders kitabındaki planını da incelemiş fakat Jules Mallein’in planını daha uygun bulmuştu. Buna göre kitabının planı; İdari kuruluşlar (Heyeti İdare), İdarenin sağladığı manevi yararlar (Menafii Maneviye), İdarenin sağladığı maddi yararlar (Emval ve Emlaki Miriye, Ormanlar ve Maadin ve Umuru Nafia ve İstimlak)ve İdarenin sağladığı hem maddi hem manevi yararlar(Sanayi ve Ticarete Dair Kanunlar, Müessesatı hayriye, Tekaüt Sandıkları) ve son bölümde de çeşitli İcra konuları (ordunun yönetimi, devletin mali hukuku, bütçe ve vergi konuları ele alınmaktaydı.

 

09. Vardığım bu noktada adını tam bilemediğim Male’yi okumaya karar vermiştim. yazımın yayınlanmasından bir yıl kadar sonra Sayın Prof.Carter Findley’den bir mektup aldım. Çok iyi bir Türkçe ile yazılmış mektupta şu satırları bana “hediye” ediyordu: “Makalenizde, Hakkı Paşa’nın Fransız kaynaklarından bir yazarı bulamadığınızı yazdınız. Ben de bulamadım. Fakat Aşçıdede ve tasavvuf hakkında yazdığım sahifeleri uzmanın gözünden geçirmek üzere bütün fikir hayatı bölümünü Londra’da meşhur Prof.Albert Hourani’ye gönderdim. O bu konu ile ilgilenip British Museum Library’de araştırma edip “Jules Mallet” sandığımız insanı, “Jules Mallein” adı altında bulmuş.Yani Hukuku İdare kitabında “Jül Malle’nin” okuduğumuz kelimeler “Jül Mallen’in” olarak okumak gerekir. Jules Mallein, Considérations sur l’enseignement du droit administratif adlı bir kitap yayınlamış (Paris 1857). Bunun planını tanıyacaksınız: Livre I: De l’organisation du pouvoir administratif et de ses attributions générales; Livre II: Des intérêts moraux dont le pouvoir administratif est appelé à s’occuper; Livre III: Des intérêts matériels confiés au pouvoir administratif; Livre IV: Des intérêts, à la fois moraux et matériels, que le pouvoir administratif dirige, ou dans lesquels intervient; Livre V: Des moyens généraux d’exécution dont le pouvoir administratif dispose (özet, s.203-207). İşte bu dünyanın karanlık noktalarından bir tane daha az! İnşallah memnun olursunuz”.

 

10.Sayın Findley bana gerçekten ışık tutmuştu. 1990’da bir yolunu bularak uğradığım British Museum Library’de Jules Mallein’in Considérations sur l’enseignement du Droit Administratif adlı kitabını buldum. Çok eski, cildi dağılmış,(445 sayfa) sayfaları zedelenmiş olan bu kitabın fotokopisine izin vermediler. Bu nedenle kısa zamanda el yazısı ile aldığım notlarda yalnızca bana önemli görünen satırlara yer vermiştim.

Mallein kitabını gözlerini tedavi ederek görmesini sağlayan Prof. Nélaton’a ithaf ediyor. Kitap aslında Fransızlar da dahil bütün İdare Hukukçularının “görmesini” sağlayacak bir polemik üslup ve bilimsel özenle yazılmış.

Gerçekten Yönetim Hukuku ile uğraşanlar, bu hukukun pek yeni olduğunu söyledikleri halde, karşılaştığı güçlükler üzerinde durmamışlar yada Yönetim Hukukunun işlevini soruşturmamışlardır. Jules Mallein’in katkısı bu noktadadır.

Jules Mallein tümüyle Yönetim Hukukunun ne olduğu ve nasıl okutulması gerektiği sorularına yanıt aradığı bu kitabında, bu Hukukun Fransa’da nasıl ortaya çıktığını şöyle anlatmaktadır.

Yönetim işlevi en genel anlamıyla, bir mal veya hakkın işletilmesini kapsar. Bu mal veya hakkın korunması ve geliştirilmesi için alınacak en uygun tedbirler, yönetim işlerinin konusudur.

Kısaca yönetim, her türden hak ve menfaatlerin korunması, geliştirilmesi ve bunlardan yararlanılmasını içerir. Bu özel türden olacağı gibi genel de olabilir. Bir kişinin malvarlığının idaresinden söz edilebileceği gibi Devlet servetinin idaresi de söz konusudur. Aynı şeyler iller ve belediyeler için de söylenebilir. Bunlara bağlı kurumlar da yönetim konusudur. Özel yönetim kişinin menfaatleri ve doğrudan iradesiyle bağlıdır. Birey kendisine ait olanı yönetir, işletir. Bir vekile ihtiyacı varsa onu serbestçe atar veya görevden alır. Buna karşılık aynı işlev kamusal alanda daha karmaşık bir kapsamdadır, soyut ve genel anlamlar yüklenir. Bu bağlamda yönetim konusu belli bir kişinin malı değildir. Ne yönetenler ne de onların amirleri mal sahibi durumunda değildir. Burada özel hukuktaki malik konumunda olmayan bir farazi sahip söz konusudur.

Fransa yönetimi, kanunların kamu kuruluşlarına özel kişilerden farklı usullerle uygulanmasını öngören ilkeler üzerine kurulmuştur. Bu ülkede merkezi nitelikte ve bütünü kapsayan bir yönetim vardır. Bu kapsayıcılık nedeniyledir ki Yönetim Hukuku en az yönetici ve uygulayıcı kadar sade vatandaşlar için de gereklidir.

Bu konuda fikir sahibi olabilmek için hukuk öğretimi hakkında hazırlanan ve Meclise sunulan 9 mart 1847 tarihli yasa tasarısına bakmak yeterlidir.

Hukuk öğretimi ilkeleri ilk olarak Napolyon Kanunu’nun[18] gerekçesinde açıklanmıştır. Eğitim halkın hükümetlerden yararlanmayı beklediği ilk konudur. 13 mart 1804 tarihli Kanunla, öngörülen hukuk eğitimi konuları şöyle sıralanmaktaydı: -Fransız Medeni Hukuku, Medeni Kanunun  getirdiği düzeni anlatmaya yöneliktir, -Doğal Hukuk, gelenek hukuku ve Roma Hukuku, Fransız Hukuku ile ilişkileri bakımından anlatılacak, -Fransız Kamu Hukuku ve Medeni Hukuk Fransız Kamu Yönetimini ilgilendiren yönleriyle anlatılacak, -Ceza Hukuku ve Ceza Yargısı.

Bu çerçevede Fransız kamu hukuku ile medeni hukukunun yönetim ile ilişkilerini düzenleyen hukuk alanı bugün Yönetim Hukuku denilen hukuk dalıdır.

1804 tarihli bir İmparatorluk Kararı ile 12 kentte hukuk okulları kuruldu[19]. Aradan üç yıl geçtiği halde (1807) de Yönetim Hukuku başlığı altında ne okutulacağı belli değildi.Bu belirsizlik 15 yıl daha sürdü. Prof.lar bu dersi okutmaktan vazgeçmişlerdi. 1819 da Bakan Decazes zamanında Paris Hukuk Fakültesinde deneme olarak Yönetim Hukuku okutulmasına başlandı.

Yönetim hukuku bu tarihten sonra hukuk fakültelerinde ikincil yada seçimlik ders değil fakat asıl derslerden biri haline gelmiştir. Yönetim Hukuku Fransız Kamu Hukukunun Anayasa Hukuku gibi temel dallarından biri olmuştur. Paris Hukuk Fakültesinde ilk yönetim hukuku kürsüsü Baron Gérando’ya tevdi edilmiştir. Gérando,kendisi gibi Fransız Devlet Şurası üyesi olan Camille Jordan’ın dostuydu, Institutes[20] yazarı olarak tanınmıştır.Yönetim Hukuku öğretim programından Louis’nin emri üzerine 6 Eylül 1822 kararnamesi ile kaldırıldı. X. Charles döneminde 1828’de tekrar konuldu. 1837 de Salvandy’nin çıkardığı bir krallık kararnamesiyle bütün hukuk fakültelerine yönetim hukuku konuldu.

Hukuk öğretimi hakkında yüksek Komisyon 1846‘da bütün fakültelerde kamu hukuku ve yönetim hukukunun geliştirilmesine karar verdi. Ayrıca bir “siyasal ve yönetsel bilgiler uzmanlık okulu”(Ecole spéciale des sciences politiques et administratives) kurulmasına karar verildi.

Jules Malein kitabında ilk Yönetim Hukuku öğretisini tanıtmakta, kitapların planlarını anlatmaktadır[21]. Bunu 1834 Foucart (Poitiers) izlemiştir. Eléments de droit public et administratif (kamu ve idare hukukunun ögeleri).1839’da Laferrière (Rennes) Cours de droit public et administratif (Kamu ve idare hukuku dersleri)ni yayınlamıştır[22]. Gérando’nun ölümüyle yerine Macarel geçmiştir. O da Devlet Şurası üyesidir. 1844’de Cours de droit administratif (İdare Hukuku Dersleri) (4 cilt) yayınlanmıştır. Trolley (Caen) Cours de droit administratif (5 cilt) Paris 1844-1854), Cabantous (Aix) 1854 “Répétitions écrites” (Ders notları), Gougeon (Rennes) 1847 Cours de droit administratif, yazarlar arasındadır. Ayrıca Cotelle 1838 Droit administratif appliqué aux travaux publics (Bayındırlık işlerinde uygulanan idare hukuku) bu dersi Paris mühendislik okulunda (Ecole des ponts et chaussées) okutmuştur. İdari yargı, Adolphe Chaveau (Toulouse) Principes de compétence et de juridiction administratives 1841-44, (İdari yargıda görev ve yargılama ilkeleri)ile başlamıştır. Serrigny (Dijon) Traité de l’organisation de la compétence et de la procédure, en matière contentieuse administrative dans leurs rapports avec le droit civil, 2 cilt Paris 1842, özel hukuk yargılaması ile karşılaştırmalı olarak idari yargıyı anlatıyordu. Schutzemberger (Strasbourg) Les lois de l’ordre social 1849, hukuki pozitivizm yaklaşımını, Hepp, Essai sur la théorie de la vie sociale et du gouvernement représentatif, pour servir d’introduction à l’étude de la science sociale ou du droit et des sciences politiques Paris-Strasbourg 1833 adlı kitabında hukukla sosyal bilimler ve siyaset bilimleri arasındaki ilişkileri incelemiştir. Proudhon (o değil) Dijon Hukuk Fakültesi Dekanı, kamu emlâki teorisi yazmıştır: Traité du domaine public 5 cilt Dijon 1833-34. Ayrıca aynı yazarın 9 ciltlik eşya hukuku kitabı vardır. Henrion de Pansey, Dupin, Daviel, Garnier, Delalleau, Duménil, Davenne, Isambert, Boulatignier, Dufour devrin tanınmış hocalarıdır[23].

 

11. Fransa’daki bu gelişmenin ana çizgileri nasıl özetlenebilir? Bizdeki gelişme buna göre nasıl olmuştur? yada arada ne gibi farklar vardır? İkisini vurgulayalım.

 

            1. Fransa’da Yönetim Hukuku, o zamanın yeni Medeni Hukuku ile aynı zamanda ortaya çıkmıştır. Başka deyimle Napolyon 1804 tarihli “Code civil” ile Fransız toplumundaki hukuki ilişkileri ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Bu yeni bir anlayışa dayanan “codification”dur. Bu yeni anlayış Fransız ihtilâli ile gelen bireysel özgürlüklerdir. Bu özgürlükler ile gelen yeni hukuk anlayışının temelleri ünlü 1789 Bildirgesi ile ilân edilmişti. Kısaca; sözleşme özgürlüğü, eşitlik, mülkiyet haklarının yanı sıra, kamu yararının kanunla belirlenmesi, memurluk yada siyasal katılma hakkı, kamulaştırma, kamu düzenine uyma zorunluluğu da aynı Bildirge’de yer almaktaydı. Bildirge bir yandan özel hukukun ilkelerini, öte yandan da kamu hukuku ilkelerini göstermekteydi.

Özel hukuk alanında getirilen ilkeler Code civil ile yasalaştırılmıştır. Buna karşılık yönetim alanında yasalaştırma yapılması uzun yıllar tartışılmış sonunda olumsuz görüşler ağır basmıştır.

Medeni Kanunun hukuk fakültelerinde öğretilmesine hemen başlanmış ve bu konuda büyük bir güçlükle karşılaşılmamıştır. Buna karşılık Yönetim hukukunun öğretilmesinde büyük sorunlar çıkmıştır. Daha önce yazılmış örnek olabilecek ders kitabı bulunmadığı için ilk yazarlar idari mevzuatı derleyerek anlatmayı yeğlemiştir. Bizim İbrahim Hakkı Paşamız da hemen hemen aynı yöntemi uygulamıştır.

İbrahim Hakkı Paşa, Batbie’nin 1840’larda yazdığı Traitési’ne plan olarak medeni hukukun ünlü üçlü tasnifini esas aldığını belirtmektedir: “eşya, eşhas, muamelât” (idarenin malları, personel ve işlemler).

Daha sonra “kamu hizmeti” kuramı geliştirilmiş, ve yönetim hukuku medeni hukuk ders kitaplarının yaklaşımından ayrılarak kendi özgün planına kavuşmuştur.

İbrahim Hakkı Paşa’nın kitabında genel konu başlıkları idari teşkilât, kamu hizmetleri (manevi, maddi ve karma), idari icra (ordu ve maliye) biçiminde sıralanmaktadır. Bu, Traité’lerin planıdır. İlk defa Jules Mallein tarafından geliştirilmiştir.

Bizde Medeni Hukuk dinsel hukuktan sıyrılamamış, Mecelle adı altında bir compilation yapılmış olsa bile bu, çağdaş bir toplumun yeni düzenlemesi olmaktan çok uzaktı. Buna karşılık laik bir anlayışla Vilâyat Nizamnamesi (1864) çıkarılmış, memur sınıfı düzenlenmiş, çağdaş yasama tekniklerine uygun yasalar yapılmaya başlanmıştır. Kısaca, sivil toplum dini hukukla, idare çağdaş hukukla yönetilir olmuştur. Bu, zamanın Avrupası ile aramızda en önemli farktır. Mahkemelerde de dini hukuk-laik hukuk ayrılığı söz konusudr. Bu durum toplum ile bürokrasinin arasında hiçbir zaman yakınlaşma olmamasına nedendir. İki toplumsal sistem birbirine zıt iki ayrı dil kullanmıştır.

 

            2. Fransa’da Yönetim Hukuku yönetimin üstün yetkilerini düzenler. Ancak merkezi idarenin buyurma-uyma ilişkisine dayanan askerlik benzeri yapısına karşılık yerel yönetimlerde seçim ve açıklık ilkeleri getirilerek bir denge sağlanmaya çalışılmıştır. Bizde yerinden yönetim, merkezi idare içine alınarak sınırlı bir belediye uygulaması öngörülmüş, İstanbul dışında da uygulanamamıştır. Fransa’da idari yargı yerel yönetim demokrasisine ilişkin bir içtihat geliştirdiği halde bizde idari yargı Cumhuriyet döneminden önce memur ceza yargısından ve danışma/yasama hazırlığı işlevinden ibaret kalmıştır.

 

12. Fransa’daki yönetsel sisteme benzer bir yönetim hukukuna gidiş nedenlerimiz çok olmakla birlikte, kısaca merkezci ve tekçi bir devlet yapısının öngörülmüş olması, merkezin çıkardığı kanunların ülkenin her yerinde tek düze kurallara ve eğitime bağlı olarak yetiştirilmiş personel eliyle uygulanması (memur sınıfı) devlet adamlarımıza cazip gelmiştir. Fransız Yönetim Hukuku, Medeni kanun uygulamasının toplumsal ilişkilerde başlattığı yenileşmenin kamusal alanda izdüşümü olmuş, onunla etkileşim halinde gelişmiş, her iki sistem de ortak amaçlarla hareket etmiştir. Bizde ise, kamu kesimi çağdaş kanunlarla idare edildiği halde toplum kesimine yenileşme getirilememiş, toplumla yönetim arasındaki ilişki kopukluğu yaşanmıştır.

 

13. Cumhuriyet döneminde yönetim hukukumuz etkin bir yargı (Danıştay) ile desteklenmiş, toplumsal ilişkiler de laik ve çağdaş kanunlarla düzenlendiğinden sivil-resmi kesim arasındaki farklılık kalkmıştır. Bununla birlikte eski dönemdeki dualisme’in kültürel etkileri hep sürmüştür. Bu ayrı bir inceleme konusudur.

Cumhuriyet dönemi yönetim hukukumuz anayasalar tarafından düzenlenmiştir. 1961 Anayasasında yönetime ilişkin kuralların sayısı aşırı biçimde artmış, 1982 Anaysasında ise bu konuda aşırılık rekoru kırılmıştır[24]. Bu anayasal kurala bağlama merakı çoğu kez içinden çıkamadığımız sorunlara neden olmuş ve olmaktadır. Başka bir anlatımla Fransız Anayasalarında yönetim hukukuna ilişkin ancak tek kelime bulabilirsiniz. Fransız Yönetim Hukuku’nun başarısı esnek ve içtihadi yapısına bağlı olarak ortaya çıkmıştır. Bu özellik bizim Yönetim Hukukumuzda yoktur. Anayasadaki pek çok kuralın yanı sıra, kanunlarımızda idarenin esnekliğini ortdan kaldıran sayısız düzenleme vardır. Kısaca Türk Yönetim Hukukunun Danıştay içtihadından çok kanunlarla kurulduğunu söylemek gerekir.

 

14. 1983 sonrası mevzuatla getirilen değişiklikler Yönetim Hukukumuzu alt üst etmiştir. Bugüne kadar anayasalarımızda toplumsal önem taşıyan işler devlet ödevi yada kamu hizmeti olarak sayılagelmiştir. Bu noktada sivil toplumsal kurumların henüz gelişmemiş olması ve ekonomik ilişkilerin yoğun olmayışı rol oynamıştır. Bu nedenle bütün toplumsal ilişkiler yönetimin denetim ve gözetimi altında düşünülmüştür. Bu varsayım anayasa hükümleri ve üç Cumhuriyet anayasası döneminde çıkarılan mevzuat ile kanıtlanabilir. Yönetim Hukukumuz açısından her toplumsal faaliyetin kamu hizmeti sayılması mümkündür. Ekonomik faaliyetlerin büyük ölçüde devlet eliyle görülmesi, KİT uygulamasına ve karma hukukuna yol açmıştı. Klasik yönetim hukuku anlayışı özel hukuk sözleşmesini yadsıdığından “ekonomik kamu hizmetleri” denilen idari faaliyet alanı doyurucu bir açıklama biçimine kavuşturulamamıştır.

1983 sonrası mevzuat, KITlerin küçülmesini/satılmasını öngörmüştür. Yapılan değişikliklerin başta geleni “özelleştirme”dir. Özelleştirme devletin ekonomik faaliyetlerinin bir kısmının özel girişime satılması, devletin bu alandan çekilmesi anlamına gelmektedir.

Ancak ekonomi ile ilgili olmayan alanlarda da devletin “kamu hizmeti” alanının küçüldüğü yada gerilediği görülmektedir. Örneğin devletin genel kolluk güçleri yanında özel kolluk ve kır koruyucusu ortaya çıkmıştır.

Bu gelişmeleri şu tablo ile gösterebiliriz.

 

	Yerleşik anlayış	Yeni anlayış
- İdari usul :	Tek yanlı işlem.	- Sözleşme
- Personel :	Tek türde: Memur	- Kamu görevlileri: memur+sözleşmeli
- Personel rejimi: - Personel ilkesi:	Statü ilişkisi Liyakat	- Sözleşme ilişkisi - Kayırma
- Yapı:	Merkezden yönetim-yerinden yönetim. Merkez ağırlıklı	- Yerinden yönetim ağırlıklı.
-Mali usuller:	Devlet İhale Kanunu, Sayıştay Kanunu, Genel Muhasebe Kanunu	- Mali usul dışılık. Özel rejim. Fonlar.
- Yönetim Hukuku	Kendine özgü teknikler	-Özel Hukuk teknikleri.
- Merkezi Yönetim:	Cumhurbaşkanı,     Başbakan, Bakanlar Kurulu,Bakanlar, Bakanlıklar. Dengeli görev dağılımı. Cumhurbaşkanı temsili.Başbakan eşitler arasında birinci. Bakanlar kamu yönetiminin en üst düzeyde yetkilisi.	-Merkezi Yönetimde Başbakan ağırlıklı. Bakanlar Başbakanın astı konumunda. - Cumhurbaşkanı, Başkanlık yetkileri istiyor. Fiilen kullanıyor.

 

15. 1983 sonrası Kamu Hukukumuzdaki değişimler arasında en önemli olanı “yap, işlet, devret” formülüdür. Uzun yıllar Yönetimin özel girişime, kamu hizmetlerinin görülmesini vermemiş olmasının altında pek çok nedenin yanı sıra Cumhuriyetin ilk dönemlerinde güç belâ tasfiye ettiğimiz imtiyazlı şirketler uygulaması bulunmaktadır. Devlet uzun yıllar emanet veya müşterek emanet usulü uygulamış, imtiyaz usulüne rağbet edilmemiştir. Bu defa büyük alt yapı yatırımları için yurt dışından kaynak sağlanması, yabancı şirketlerin yanı sıra Türk yatırımcıları da harekete geçirmiş, ancak uygulama tamamen merkezi yönetmin veya yerel yönetimlerin kendi kararları ile saptadıkları biçimde yapılmış, özellikle ihale ilkeleri göz ardı edilmiştir. Yap, işlet, devret denilen bu uygulama daha sonra bazı alanlar için kanunla düzenlenmiştir (elektrik üretim ve dağıtımı ile otoyollar). Danıştay eski anlayışa uygun olarak bu işlerin imtiyaz usulüyle görülmesi gerektiğini Anayasaya dayandırarak açıklamış ve buna karşı olduğunu kararlarıyla duyurmuştur.

Kanımızca, imtiyaz usulü tek ve anayasal nitelikte[25] kamu hizmeti görme usulü olmadığı gibi yönetimin sözleşmesel faaliyetlerini sadece imtiyaz usulüyle görmek imkânsızdır. Aslında Yönetimin hiçbir yasal düzenlemeye bağlı olmadan yaptığı ve kimsenin de dikkatini çekmeyen pek çok iş vardır. Dış borçlanmalara ilişkin yabancı devlet ve kuruluşlarla bağıtlanan anlaşmalar ve bunlara dayanılarak yapılan uygulama ve işlemler yargı denetimi dışında gibidir. Hukukumuzun uğramadığı bir alandır. Ayrıca yönetimler arasında “protokol” denilen anlaşmalarla görülen işler de hukuk dışı bir alandır. Bu liste çok uzatılabilir.

 

16. 1983 sonrası mevzuatla getirilen kökten değişiklikler günümüzde de sürmektedir. Bu Türk kamu Yönetiminin gelecek yüzyılda alacağı biçimin hazırlık çalışmaları niteliğindedir. bu gelişmenin ana çizgileri nasıl verilebilir[26]?

            1. Yönetim Hukuku kalkıp Yönetimin Özel Hukuka bağlanması, buna koşut olarak Yönetsel Yargının da kaldırılıp Adli Yargı içinde bir uzmanlık yargısı haline dönüşmesi mümkün müdür? Halen İsviçre ve İspanya’da uygulanan bu usulün zaman zaman Fransa’da da tartışma konusu olduğu biliniyor. Bizde de Danıştay’ın kaldırılarak idari anlaşmazlıkların bir Yargıtay dairesine verilmesi düşünülmüştür. 1980 sonrasında Hacamız Lûtfi Duran “İdari Yargı Adlileşti” başlıklı yazısında bu tehlikeye dikkat çekiyor, Danıştay ve İdari Yargı hakimlerinin adli yargı hakim ve savcıları ile aynı rejime alınmasını eleştiriyordu. Sorun, Yönetim Hukukunun Özel Hukuka göre özgünlüğünü yitirerek bir özel hukuk uzmanlık haline dönüşmesi biçiminde özetlenebilir.

            Devlet kavramındaki değişmeler, özellikle siyasal erkin yerini çoğul toplum kuruluşlarına terketmek zorunda kalması bu sonucu getirebilir. Ancak bugünkü durumda kamu yönetimi, devlet yapısının bir parçası olarak kaldıkça, Yönetim Hukuku sadece bir uzmanlık alanı değil kendine özgü hukuk teknikleri uygulanan ve özgürlükleri korumada en güçlü güvence oluşturan özgün bir hukuk dalıdır.

 

            2. Yönetsel yapımızda tekçi ve merkezi yapı yerine federal bir yapıya yada aşamalı merkez dışı örgütlenmelere doğru bir gelişme söz konusu olacak mıdır? Bu sorunun yanıtını Avrupa Birliği ile ilişkilerimiz verecektir. Uluslarüstü bir federasyon olan Avrupa Birliği içinde devletler ikincil bir rol oynar (subsidiaire) konuma indirgenmiş veya indirgenmesi beklenmektedir. Bununla birlikte “subsidiarity”nin anlamı belli değildir. Halen tartışılmaktadır. Ancak merkezi ve tekçi devlet yapısı bozulmadan muhafaza edilmiş olsa bile Avrupa Birliği içindeki toplumsal ilişkilerde devletler asli gözetim/denetim/müdahale yetkilerini giderek artan biçimde federasyona devretmek zorunda kalacaklardır.

            Türkiye’nin ikinci olarak yakın ilişkide bulunduğu Avrupa Konseyinde de ortak hukuk anlayışı, bölge yönetimleri, özerk yönetimler ve yerel yönetimler yönünde gelişmektedir. Merkezi yönetimler bu yönetim biçimlerini geliştirmek zorunda kalmışlardır. Bunun bize yansımaması olanaksızdır.

 

            3. Günümüz toplumunda yöneticiliğin genel ve kalabalık bir meslek sınıfı olması yanında kamu yönetimi personelindeki artış ve rejim farklılıkları kaçınılmazdır. Bizde 1982 Anayasası ile verilen işaretlerin (memur-öteki kamu görevlileri ayrımının) daha değişik personel rejimlerini haber verdiği kuşkusuzdur. Kamu yöneticiliğinin özel yöneticiliğe teknik olarak yakınlaşması/hatta onunla aynılaşması kaçınılmazdır.

 

            4. Yönetim Hukuku bugüne kadar ulusal bir hukuk alanı olarak algılanır ve kabul edilirken Avrupa Konseyinde belirlenen ortak hukuk anlayışı yeni bir evrensellik getirmiştir. Yönetimin özellikle ortak insan hakları ölçülerini benimsemesi, açıklık ve yargı denetimi bu ortak hukukun özellikleridir. Yönetim Hukukumuzun buna uyarlanması gerekmektedir.

 

            5. Yönetimde gelecek yılların en önemli değişikliği demokratikleşme başlığı altında gerçekleşecektir. Demokratikleşme öncelikle yerel yönetimlerde seçim ögesini akla getirmektedir. Oysa seçime dayalı yerel yönetimlerin, özellikle büyük şehir belediyelerinin ve onlara bağlı KİTlerin halka kapalı feodaliteler haline dönüştüğü son yılların bir gerçeğidir. Bu nedenle demokratikleşme sadece merkezi yönetimin sorunu değil yerel yönetimlerin de sorunudur.

Yönetim Hukukunda bugüne kadar merkezi yönetim hiyerarşik ve kapalı bir sistem, yerel yönetimler ise uzlaşmaya dayalı açık bir sistem olarak gösterilmiştir. Dolayısıyla merkezi sistemin sakıncalarının yerel yönetimle giderilebileceği varsayılmıştır. Bugün demokrasinin seçimden ibaret olmadığı anlaşılmıştır. Merkezi yönetimde seçim unsuru faydadan çok zarar getirecektir. Kimileri demokrasi adına merkezi yönetimin taşra örgütünde seçilmiş vali istemektedir. Bu federalisme’den başka bir şey değildir. Bugünkü yapımız ve Yönetim Hukuku tarihimiz bize federalisme yönü göstermemektedir.

Demokratikleşme asıl olarak açıklık ile sağlanabilir. Açıklık önce basına özgürlük vermekle sağlanır. Ancak bu yeterli değildir. Gerek merkezi yönetim gerekse yerel yönetimler halka daha fazla bilgi vererek, çalışma ve karar usullerine iligililerin katılmasını sağlayarak açıklığı gerçekleştirebilirler. Merkezi sistemde memur sendikacılığı açıklığı sağlamanın en önemli yollarından biridir. Ayrıca toplumsal yapımızın içinde başta kamu yönetimleri olmak üzere her türlü kuruluşun bireyler adına tuttuğu bilgilerin, özellikle bilgi işlem yoluyle yapılan uygulamaların hukuksal denetiminde büyük bir zorunluluk bulunmaktadır. Açıklık sağlamanın başlıca yolları bunlardır.

            6. Gelecek yıllarda Yönetim Hukukumuz Avrupa ölçülerine yer veren, demokratik bir yönetim anlayışına göre kendisini yenilemek zorundadır. Bu gelişme, Yönetimin toplumsal ilişkiler alanından çekilerek yerini özel hukuka bırakması biçiminde olacağı gibi, aynı zamanda emredicilik ve tek yanlılıktan, uzlaşma, anlaşma ve sözleşme tekniklerine geçişle de sağlanacaktır. Yönetim hizmet arzeden kuruluşlar yerine daha çok topluma yön veren bilgi işlem kuruluşlarından oluşacaktır. Ancak sürekli tehdit altında bulunan toplumsal sistemimizin korunmasına ilişkin görevler yönünden Türk Kamu Yönetiminin ağırlığı azalacak gibi görünmemektedir.

 

 

 

---

(c) Tekin Akıllıoğlu. Bu yazı buraya yazarın izniyle Kemal Gözler tarafından 11 Ağustos 2004 tarihinde konulmuştur.
 

Bu sayfaya şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Tekin Akıllıoğlu,"Yönetim Hukukumuz ve Geleceği", www.idare.gen.tr/akillioglu-yonetim.htm (Erişim Tarihi).

---

Editör: Kemal Gözler

E-Mail: kgozler[at]hotmail.com

Ana Sayfa: www.idare.gen.tr

 

t